Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 547/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. J. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał swą własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą uchylenia w wyniku wznowienia postępowania własnej decyzji z dnia [...] września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145a § 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), dalej cytowanej jako ustawa. W motywach decyzji ostatecznej podano, iż przesłankę wznowieniową stanowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A z 2014 r., nr 9, poz. 104), w którym orzeczono, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednak zdaniem Kolegium, skoro przepis ten nadal pozostaje w obrocie prawnym, nadto skoro Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku jasno wskazał, iż jego skutkiem nie jest uchylenie tego przepisu, a orzeczenie to jest skierowane do ustawodawcy, to niepodobna pominąć tej regulacji i nie stosować art. 17 ust. 1b ustawy. W ocenie organu wyrok ten nie może więc doprowadzić do wydania nowej decyzji orzekającej odmiennie od dotychczasowej.

Skargę na tę ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła J. J., domagając się uchylenia obu rozstrzygnięć tego organu, a powołując się na naruszenie zasad procesowych i konstytucyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zapadłe w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa. Wskazał, iż w myśl art. 17 ust. 1b ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życiu lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tej sprawie niepełnoprawność ojca skarżącej powstała po ukończeniu 18 roku życia i nie powstała przed ukończeniem 25 roku życia. To ustalenie było powodem wydania decyzji odmownych, w tym tzw. dotychczasowej, czyli kończącej postępowanie objęte żądaniem wznowienia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej przyznającej sporne świadczenie. Bowiem trafnie odczytał on intencje Trybunału przedstawione w przytoczonym wyroku, który jakkolwiek dostrzegł niekonstytucyjność rzeczonego przepisu, to jednak jego zamiarem nie było wyeliminowanie go z obrotu prawnego, a skierowanie postulatu do ustawodawcy o precyzyjne określenie racjonalnych przesłanek, od których uzależnić należy zróżnicowany poziom świadczeń. Jak podał Sąd meriti, znana jest mu rozbieżność stanowisk w judykaturze w zakresie skutków tego wyroku, wszak przychylił się do grupy poglądów, wedle których wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie ma wpływu na kształt obowiązującego przepisu i jego stosowanie. Co mając na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

W skardze kasacyjnej J. J. zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 17 ust. 1b ustawy przez przyjęcie, iż może on stanowić podstawę odmowy przyznania spornego świadczenia, podczas gdy przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego został on uznany za niezgodny z Konstytucją we wskazanym w nim zakresie,

2. art. 17 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie go jako podstawy prawnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego i przyznania wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, wskazując na błędną ocenę skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, który de facto eliminuje z obrotu art. 17 ust. 1b ustawy, bo niepodobna go stosować wobec stwierdzenia jego zakresowej niekonstytucyjności. Stanowisko dotyczące tych skutków zaprezentowane w jego uzasadnieniu nie ma wiążącego charakteru. W ocenie autorki skargi kasacyjnej niepodobna opierać się w orzecznictwie na niekonstytucyjnych przepisach, tym bardziej że wyroki Trybunału Konstytucyjnego uznawane są za mające charakter retroaktywny. Zatem istniały podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania skarżącej kasacyjnej spornego świadczenia. Dlatego zaskarżony wyrok, orzekający odmiennie, w jej ocenie nie powinien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tej przyczyny w toku rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Stan faktyczny jest niesporny, zresztą nie został podważony w kasacji, która eksponuje wyłącznie podstawę naruszenia prawa materialnego. Zarzuty podniesione w tym obrębie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za słuszne, bo nie zgadza się z poglądem eksponowanym przez Sąd I instancji. Brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy i zasadnicza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zostały już zaprezentowane, zatem nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania. Zbędne są również teoretyczne wywody co do zakresu oddziaływania sentencji i uzasadnienia wyroków Trybunału Konstytucyjnego, oraz charakteru tych wyroków orzekających o zakresowej niekonstytucyjności przepisów, wreszcie ich skutków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo nieuchylenia tego przepisu i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej jego wykładni, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału. Co prawda kasacja powołała się na niewłaściwe jego zastosowanie, lecz wadliwa postać podstawy kasacyjnej nie może mieć istotnego znaczenia w świetle poprawności zarzutów. A te sprowadzają się do konieczności stosowania wspomnianego przepisu z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Z uwagi na charakter wyroku Trybunału przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany, lecz z tym zastrzeżeniem. W tym zakresie należy dodatkowo, acz skrótowo tylko, odwołać się do kilku argumentów podniesionych m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 764/14 (publ. jw.), jakich istotą jest prokonstytucyjna wykładnia przepisów, w procesie dokonywania której orzeczenia Trybunału są pomocne, stanowiąc wskazówki interpretacyjne. Mianowicie honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Poza tym bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału zawartych w tym wyroku wywoła skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia przywołanego wyroku.

W konsekwencji czego orzekający odmienne zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. A skoro sprawa dojrzała do rozpoznania skargi, bo istota sprawy została wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny władny był to uczynić. Kierując się powyższymi wywodami zapadłe w sprawie decyzje uznał za niezgodne z prawem materialnym, co uzasadniało ich uchylenie.

Dlatego na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego z braku wykazania poniesienia takowych przez skarżącą kasacyjnie, jak i o wynagrodzeniu dla jej pełnomocnika z urzędu, gdyż w tej materii właściwe są wyłącznie wojewódzkie sądy administracyjne.

-----------------------

1