Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W piśmie z dnia 24 listopada 2013 r. J. S. zwrócił się do Ministra Sportu i Turystyki o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego Ministra Sportu i Turystyki, bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie.

Minister Sportu i Turystyki decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu podał, że udostępnienie informacji publicznej z uwagi na brak zgody K. K. – rzecznika prasowego Ministra Sportu i Turystyki na udostępnienie informacji o wysokości jej wynagrodzenia – podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip. Stwierdził również, że rzecznik prasowy nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, wobec czego nie ma do niego zastosowania wyłączenie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 udip.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o udzielenie żądanej informacji publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że rzecznik prasowy z uwagi na jego usytuowanie w hierarchii urzędniczej (pracowniczej), jest pracownikiem administracji rządowej na szczeblu państwowym. Takie usytuowanie powoduje, iż jest on osobą publiczną (funkcjonariuszem publicznym) w rozumieniu Kodeksu Karnego.

Z tego względu do wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego Ministra ma zastosowanie art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Minister Sportu i Turystyki decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, w związku z art. 16 ust. 1 oaz art. 5 ust. 2 udip, po rozpoznaniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sytuacja majątkowa, w tym uzyskiwane dochody, składa się na prywatność osoby fizycznej, która – jako dobro osobiste – podlega ochronie. W związku z tym wnioskowana przez J. S. informacja mogła być udostępniona wyłącznie za zgodą K. K.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu J. S., jakoby rzecznik prasowy był osobą pełniącą funkcje publiczne, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip. Zadania rzeczników prasowych w urzędach organów administracji publicznej zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz 36). Wymieniony w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia katalog zadań, zdaniem organu odwoławczego, przemawia za tym, że funkcja rzecznika prasowego ma charakter usługowy. Rola rzecznika prasowego sprowadza się bowiem do prezentowania i komentowania stanowiska właściwego ministra oraz zadań przez niego wykonywanych. Funkcja rzecznika prasowego nie jest bezpośrednio związana z wydawaniem decyzji administracyjnych ani z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem organu odwoławczego osobą pełniącym funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 udip, przysługiwać powinien co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Osobami pełniącymi funkcje publiczne nie są natomiast osoby, które nie mają żadnego związku z władztwem publicznym ani z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W tym kontekście organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05, w którym Trybunał dokonał oceny zgodności z Konstytucją art. 5 ust. 2 udip oraz wyjaśnił w jakim zakresie przedmiotowym i podmiotowym udzielanie informacji o dochodach osób zatrudnionych w organach administracji publicznej może zostać uznane za zgodne z konstytucyjną zasadą ochrony życia prywatnego.

Organ odwoławczy powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. II SA/Rz 993/12, w którym wspomniany Sąd wyłączył z zakresu osób pełniących funkcje publiczne osoby zajmujące w urzędach organów administracji publicznej stanowiska o charakterze technicznym lub usługowym.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że osoba pełniąca funkcję rzecznika prasowego ministra nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip i z tego powodu podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż wyłączenie z mocy prawa ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust. 2 udip nie ma zastosowania do rzecznika prasowego Ministra Sportu i Turystyki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił jej naruszenie:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej "kpa") oraz art. 77 kpa. w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 112 poz. 1198, z późń. zm.) – dalej zwanej "udip" – poprzez bezpodstawne, zdaniem skarżącego, przyjęcie że rzecznik prasowy Ministra Sportu i Turystyki nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, lecz pełniącą funkcje usługowe i techniczne. Tymczasem, w opinii skarżącego, z treści przepisu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz. 36) wprost wynika, że rzecznik nie pełni funkcji czynności usługowych ani technicznych, bowiem całą obsługę rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej,

b) § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej poprzez jego bezpodstawne pominięcie w sytuacji, gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej. Oznacza to – w ocenie Skarżącego – że nie można traktować rzecznika prasowego, który jest powoływany "w sposób polityczny, bez jakiegokolwiek konkursu" jako osobę pełniącą funkcje usługowe i techniczne, lecz jako osobę pełniącą funkcję publiczne, gdyż ma do swojej dyspozycji urząd,

c) art. 7 kpa oraz art. 77 kpa w związku z art. 16 udip poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik w sprawie, które polegać miało na braku wyjaśnienia na jakich zasadach jest zatrudniony rzecznik prasowy, w jaki sposób nawiązuje stosunek pracy i jaki jest to stosunek pracy. Sposób nawiązania stosunku pracy ma, w ocenie skarżącego, decydujące znaczenie dla oceny czy dana osoba pełni funkcje publiczne czy jedynie usługowe,

d) art. 5 ust. 2 udip poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego narusza jego prawo do prywatności, gdy tymczasem rzecznika prasowego, jako osoby pełniącej funkcje publiczne, nie dotyczy wyłączenie zawarte w tym przepisie,

e) art. 16 ust. 1 udip, poprzez bezpodstawne wydanie przez Ministra Sportu i Turystyki decyzji administracyjnych w dniu [...] stycznia 2014 r. (odmowa udzielenia informacji publicznej) oraz w dniu [...] lutego 2014 r. (odmowa udzielenie informacji publicznej w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zdaniem Skarżącego, w sytuacji gdy Minister Sportu i Turystyki twierdzi, że informacja o wysokości zarobków jego rzecznika prasowego nie jest informacją publiczną, a rzecznik prasowy nie pełni funkcji publicznej. Minister nie powinien wydawać decyzji administracyjnej, a jedynie "poinformować zwykłym pismem, że nie udzieli żądanej informacji".

W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłączenie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielenia obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten podlega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłączenie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej "udip"), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 udip). Zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 udip).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Sportu i Turystyki jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udip).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 i art. 6 udip W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniona jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 udip Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – informacje te nie zostały mu wcześniej udzielone, zgodnie z wnioskiem. Wbrew twierdzeniom Ministra, nie są to informacje ad personam, lecz informacje które dotyczą wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań z zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczonych na miesięczne wynagrodzenie wraz z dodatkami na takim stanowisku. Skarżącemu nie chodzi o ujawnienie prywatnych danych ze sfery zatrudnieniowej konkretnego pracownika organu, lecz o dane o miesięcznych środkach finansowych, wydatkowanych w związku z utrzymaniem przedmiotowego stanowiska pracy, a tego rodzaju informacja ma charakter publiczny.

Reasumując uznać należy, że ogólna, niespersonifikowana informacja o wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań z zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczonych na miesięczne wynagrodzenie brutto wraz z dodatkami na takim stanowisku, stanowi informację publiczną, wszak dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, tworzy, zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a", pkt 5 lit. "h" udip, będąc rodzajem informacji z zakresu funkcjonowania organu i dysponowania środkami publicznymi, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 udip wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzeba.

Nie sposób podzielić argumentacji organu, iż funkcja rzecznika prasowego Ministra ma charakter usługowy, gdyż jego rola sprowadza się do reprezentowania i komentowania stanowiska właściwego ministra oraz zadań przez niego wykonywanych. Ponadto funkcja rzecznika prasowego nie jest bezpośrednio związana z wydawaniem decyzji administracyjnych, czy też gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa.

Stanowisku temu przeczą w szczególności zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz. 36). W myśl bowiem § 1 ust. 3 powołanego aktu, do zadań rzeczników prasowych należy również współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast stosownie do brzmienia § 5 ust. 2 zd. 1 i 3 ww. rozporządzenia, rzecznik prasowy podlega organowi administracji rządowej, który reprezentuje oraz może łączyć swoje funkcje z wykonywaniem innych zadań służbowych.

Powyższe oznacza, że rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. A obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej. Z tego względu rzecznik prasowy posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociaż uprawnienie do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05.

W tych okolicznościach nieuprawnione było powołanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 udip ograniczający dostęp do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.