Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn., akt II SA/Lu 633/15 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Lu 633/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2015r. nr [...]o odmowie przyznania R. O. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Organy obu instancji wskazały w uzasadnieniach decyzji, że przedmiotem postępowania było przyznanie R. O. specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Od października 2014r do kwietnia 2015r, nie udało się przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego, który zgodnie z art. 106 ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. DZ. U z 2015r. poz. 163 ze zmianami) poprzedza wydanie decyzji o przyznaniu pomocy. Okoliczności sprawy przemawiają, zdaniem organów, za brakiem współpracy R. O. z pracownikami socjalnymi MOPR. Wskazano, że stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie do zaakceptowania jest usprawiedliwienie strony, według której do przeprowadzenia wywiadu doszło na skutek jej złego stanu zdrowia i lęków przez pracownikami socjalnymi. To oni opisują stan zdrowia strony oraz oceniają, czy występują inne zagrożenia dla jej zdrowia czy bytowania. Wywiad środowiskowy ma pomóc określić stan zdrowia oraz ewentualny zakres oraz rodzaj świadczeń. Ponadto strona ma syna, który może być obecny podczas przeprowadzania wywiadu. Tymczasem to właśnie on podczas próby przeprowadzenia wywiadu w dniu [...] października 2014r. nie zgodził się na jego przeprowadzenie i zamykał drzwi do pokoju, gdzie przebywała jego matka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. O. zarzuciła Kolegium wydanie decyzji w oparciu o dowolne ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Skarżąca zacytowała urzędowe pisma Kolegium, w których opisano stan jej zdrowia i wskazano na możliwość odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podała ponadto, że stan jej zdrowia nie uległ jakiejkolwiek poprawie, jest bezradna wobec poczynań organów wobec niej i na jej szkodę.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji wskazał, że przekonanie Kolegium o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc jest oczywiście uzasadnione. Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 163 ze zmianami ) wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika daleko idąca chęć współpracy ze strony Ośrodka Pomocy Rodzinie, który wielokrotnie wyznaczał nowe terminy przeprowadzenia wywiadu i uwzględniał wszelkie sugestie skarżącej, proponując samodzielne ich wskazanie. Mimo to do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, co potwierdzają sporządzone przez pracowników socjalnych pisma. Wyjaśnienia skarżącej dotyczące obaw co do jej bezpieczeństwa podczas przeprowadzenia wywiadu, wobec kierowanych jednocześnie do organu żądań udzielenia pomocy nie stanowią żadnego usprawiedliwienia. Podzielając, co do zasady stanowisko organów, nie sposób jednak nie zauważyć specyficznej sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt wynika bowiem, że decydujące stanowisko w sprawie przeprowadzenia wywiadu rodzinnego i udzielenia pomocy dla skarżącej ma jej syn, będący również jej pełnomocnikiem. To na jego wniosek przesuwano termin przeprowadzenia wywiadu na dzień [...] lutego 2015r., który mimo prawidłowego powiadomienia i tak nie doszedł do skutku. Według treści pisma z dnia [...] listopada 2014r., podczas wizyty pracowników Ośrodka w dniu [...] października 2014r. syn skarżącej nie wyraził nawet zgody na wejście pracownika socjalnego do pokoju, w którym przebywała skarżąca, uzasadniając to lękiem przez doznaniem kolejnych nieprzyjemności ze strony Ośrodka. Z kolei w protokole z dnia [...] listopada 2014r. stwierdzono, że skarżąca nie przebywa w miejscu zamieszkania od ponad tygodnia. W protokole z dnia [...] stycznia 2015r., a także w protokole z dnia [...] lutego 2015r. zawarto informację o dowożeniu skarżącej przez syna do lokalu przy ulicy K., co oznacza brak informacji o miejscu jej rzeczywistego pobytu. Na powyższe zwrócił uwagę również organ I instancji wskazując w piśmie do Prokuratury Rejonowej w L. z dnia [...] marca 2015r., że skarżąca pozostaje z synem w silnej więzi i jest osobą zdającą się na jego decyzje. Podczas jego obecności unika wypowiadania się w swojej sprawie. Co istotne w tym samym piśmie organ wyraził obawę o sytuację skarżącej, wskazując na ograniczenie możliwości kontaktowania się i brak możliwości przeprowadzenia bezpośredniej rozmowy. Jednocześnie znajdujące się w aktach zaświadczenia lekarskie podpisywane przez lekarzy specjalistów psychiatrów, ostatnie z dnia [...] lutego 2015r., wskazują jednoznacznie na "zaburzenia psychiczne związane z przewlekłym zespołem bólowym kręgosłupa i kończyn dolnych upośledzające sprawność ustroju" i konieczność zapewnienia jej całodobowej opieki i pielęgnacji. Stan zdrowia skarżącej nigdy też przez organy nie był kwestionowany. W tych okolicznościach odmowy przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych jedynie z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można uznać za wystarczającą i uzasadnioną. W istocie bowiem jest to spowodowane postępowaniem syna skarżącej, który przeprowadzenie wywiadu utrudnia, a nawet uniemożliwia. Skłania to do wniosku o konieczności rozpoznania przez organ żądania przyznania pomocy w oparciu o znajdującą się już w aktach sprawy dokumentację.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Prezydent Miasta L. odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych od dnia [...] listopada 2014r., a więc za taki sam okres jaki został określony w zaskarżonej decyzji. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej w art. 50 ust. 2 posługuje się pojęciami usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych stanowiąc w ust. 4, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, należy wyjaśnić, czy wspomnianą decyzją nie rozstrzygnięto już żądania skarżącej. Z jednakowej niemal treści decyzji trudno bowiem dociec, na podstawie jakich wniosków prowadzono postępowanie w tych sprawach i na czym polegała różnica w odmowie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez rodzinę osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie stanowi podstawy odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej,

- błędną wykładnię art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że organ administracji jest zobowiązany do rozpoznania żądania i w konsekwencji przyznania świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w sytuacji, gdy strona postępowania ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej odmówiła wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego,

- błędną wykładnię art. 50 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, iż brak jest podstaw do rozróżnienia specjalistycznych usług opiekuńczych od specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i nieuzasadnione przyjęcie, że organy naruszyły przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał naruszonych przepisów postępowania, nie wyjaśnił na czym naruszenie przepisów polegało oraz nie zamieścił jednoznacznych i precyzyjnych wskazówek co do dalszego postępowania,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędnie uznanie, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest spowodowana tylko i wyłącznie postępowaniem syna skarżącej, podczas gdy organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i przyjęły, że zarówno R. O., jak też jej syn - D. O. odmówili przeprowadzenia wywiadu środowiskowego,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędnie przyjęcie, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że sprawa rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2015r., nr [...] mogła być wcześniej rozstrzygnięta decyzją z [...] kwietnia 2015r., podczas gdy organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz przyjęły, że decyzje te dotyczyły innych spraw, a w szczególności, że powyższa decyzja dotyczyła specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, a decyzja z [...] kwietnia 2015r., nr [...] dotyczyła specjalistycznych usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu wskazano, że to właśnie strona postępowania — R. O. odmówiła wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co skutkuje odmową przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W takim przypadku na organie ciąży obowiązek odmowy przyznania świadczenia. Skutki odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie podlegają ocenie w drodze uznania administracyjnego, a co za tym idzie organ nie ma możliwości ustalenia czy brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w danej sprawie i w określonym stanie faktycznym jest wystarczającą i uzasadnioną podstawą dla odmowy przyznania świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Stanowiący materialnoprawną podstawę skargi kasacyjnej przepis art. 107 ust. 4 a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Uznanie, że skarżąca nie wyraziła zgody na wywiad środowiskowy stanowiło podstawę do odmowy przyznania jej usług opiekuńczych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Sąd I instancji uchylając decyzje organów pomocy społecznej obu instancji stanął na stanowisku, że w okolicznościach sprawy świadczenie mogło być przyznane na podstawie materiałów znanych organom, bez konieczności przeprowadzania wywiadu środowiskowego.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie należy uznać za trafne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 107 ust. 4 a ustawy nie może być bowiem dokonana w oderwaniu od istoty pomocy społecznej będącej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz od zasady określonej w art. 3 ust.1 ustawy, zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przewidziany przepisem art.107 ust. 4 a ustawy musi być rozumiany jako środek służący realizacji określonych w powołanych przepisach celów i zasad pomocy społecznej, a nie jako czysto formalny warunek udzielenia pomocy. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że skarżąca R. O. wymaga pomocy i opieki w życiu codziennym z powodu wieku, stanu zdrowia i sytuacji materialnej. Z licznych dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wynika, że jej sytuacja zdrowotna i życiowa pozostaje dramatycznie trudna, a ani skarżąca, ani jej rodzina nie są w stanie sobie samodzielnie z nią poradzić. Nie ma także wątpliwości co do trudności w relacjach skarżącej i jej syna z pracownikami pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga wszakże fakt, że przedmiotem sprawy jest przyznanie specjalistycznych świadczeń opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Taki przedmiot postępowania determinuje też sposób jego prowadzenia. Jeśli organ pomocy społecznej określa stronę postępowania jako osobę z zaburzeniami psychicznymi, to powinien także w kontaktach ze stroną działać w sposób odpowiedni dla jej zidentyfikowanych, specyficznych cech. Trudności w komunikacji z osobą potrzebującą pomocy lub z jej rodziną nie mogą prowadzić do pozostawienia osoby potrzebującej bez wsparcia, którego mogą i powinny udzielić organy pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie chodzi o usługi opiekuńcze, których udzielenie zmierzać powinno wprost do celu polegającego na umożliwieniu podopiecznemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Aby odmówić stronie udzielenia pomocy w postaci specjalistycznych świadczeń opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi nie jest w tej sytuacji wystarczające stwierdzenie, że nie można przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Nie jest przy tym w okolicznościach sprawy istotne to, czy zdaniem organu trudności związane z przeprowadzeniem wywiadu spowodowane były przez skarżącą, czy przez jej syna. Pozbawiony podstaw był zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, dotyczącej naruszenia art. 50 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy należy stwierdzić, że jest ona także nieusprawiedliwiona. Sądowi I instancji postawiono bowiem zarzut bezzasadnego przyjęcia braku podstaw do rozróżnienia specjalistycznych usług opiekuńczych od specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Stwierdzenia takiego tymczasem w zaskarżonym wyroku brak. Sąd natomiast zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia przyczyn wydania dwóch decyzji dotyczących specjalistycznych usług opiekuńczych – nie zaprzeczając bynajmniej możliwości ich wydania. Sąd nie przesądził także, jakoby sprawa przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi była już rozpoznana przez organy administracji, a jedynie wskazał na konieczność wyjaśnienia tej kwestii. Zatem bezpodstawny był także i zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędnie przyjęcie, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że sprawa rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2015r. mogła być wcześniej rozstrzygnięta decyzją z [...] kwietnia 2015r.

Na marginesie tylko należy wskazać, że okoliczności sprawy wskazują na to, że organ pomocy społecznej I instancji orzekł decyzją z [...] kwietnia 2015r. jedynie w sprawie usług opiekuńczych innych niż dla osób z zaburzeniami psychicznymi, skoro w tym specyficznym przedmiocie kontynuował postępowanie. Zatem nie ma podstaw, by przyjąć, że sprawa tego rodzaju specjalistycznych usług została już rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z 141§4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że istotnie sąd I instancji powołując się na podstawę wyroku w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczącego naruszenia przepisów postępowania nie wskazał konkretnego przepisu, który naruszyć miały organy rozpatrujące sprawę. Naruszono zatem rzeczywiście art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz naruszenie to nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec przedstawionych powyżej rozważań dotyczących wadliwego zastosowania przez organy pomocy społecznej art. 107 ust. 4 a ustawy, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.