Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej u.d.p.) po rozpatrzeniu wniosku, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) na teren działki nr 1, celem skomunikowania prowadzonej na terenie ww. działki działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży wózków widłowych w miejscowości [...], w miejscu wskazanym na przedłożonej mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do wniosku.

W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z przedłożoną mapą zasadniczą oraz stanem faktycznym w terenie wynika, że działka nr 1 warz z działką nr 2 stanowią jedną posesję, która posiada dwa istniejące zjazdy z drogi gminnej, ulicy [...]. Zgodnie z wykazem dróg wojewódzkich ul. [...] stanowi drogę klasy G (główna), a zarządcą jest Zarząd Województwa [...]. Projektowany zjazd na teren działki Inwestora stanowiłby kolejny sposób skomunikowania z drogą publiczną. W myśl §9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 124) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wykonanie zjazdu we wnioskowanym miejscu stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego i pieszego, a tym samym nie spełnia warunków Rozporządzenia. Wykonanie zjazdu spowoduje powstanie dodatkowych punktów kolizji, które są niepożądane w bezpośrednim obszarze oddziaływania skrzyżowania, gdzie kierujący pojazdami mają zachować szczególną ostrożność i skupić uwagę na ruchu odbywającym się na skrzyżowaniu. Działka nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, gdyż można ją skomunikować za pośrednictwem istniejącego zjazdu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.W., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła m. in., że w uzasadnieniu wskazano posiadanie 2 bram na ulicy [...]. Bramy te istnieją, natomiast zabudowania uniemożliwiają dostanie się na niezagospodarowaną cześć posesji. Wyjazd z ulicy [...] jest wyjazdem niebezpiecznym, znajdującym się bezpośrednio za łukiem od strony ronda w S., a lustro ostrzegawcze niejednokrotnie jest niedostatecznie czyste, co utrudnia widoczność. Proponowany przez nią zjazd znajduje się w odległości 40 m od ulicy [...], gdzie zdecydowanie zwiększa się pole widoczności. Brama usytuowana zostanie 3 m w głąb posesji, co znacznie zwiększy bezpieczeństwo wjazdu. Odmowa realizacji zjazdu zahamuje dynamiczny rozwój firmy, a tym samym ograniczy możliwość powstawania nowych miejsc pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych są decyzjami uznaniowymi. Przy orzekaniu o lokalizacji zjazdu organ winien w szczególności kierować się przepisami technicznymi, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz przepisami prawa miejscowego. To właściciel działki doprowadził do sytuacji, gdzie zabudowania uniemożliwiają mu dostanie się do niezagospodarowanej części posesji poprzez istniejące zjazdy. Zatem taki argument nie może przekonywać organu do podjęcia decyzji zgodnej z wnioskiem. Także argument odwołania, że wyjazd z ul. [...] jest wyjazdem niebezpiecznym jest nieprzekonujący. Wyjazd z ul. [...] istnieje, a zatem organ orzekając w sprawie jest związany stanem faktycznym istniejącym w dniu orzekania. Także istnienie bram zjazdowych do nieruchomości sąsiadów pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygania w przedmiotowej sprawie, a to z tego powodu, że organ rozstrzyga sprawę w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu rozstrzygania, z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w tym dniu. Brak jest w obowiązujących przepisach obowiązku uwzględniania, przy wydawaniu zgody na lokalizacje zjazdu, zjazdów już istniejących. Organ I instancji uzasadnił właściwie swoje stanowisko, które Skład Orzekający Kolegium podzielił.

Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika K.W., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej sprzecznej z interesem społecznym i słusznym interesem strony, a nadto wzbudza wątpliwość działanie organów samorządu na skutek niezasadnego ustalenia, że to właściciel działki doprowadził do sytuacji, gdzie zabudowania uniemożliwiają mu dostanie się do niezagospodarowanej części posesji poprzez istniejące zjazdy, zaś taki argument nie może przekonywać organu do podjęcia decyzji zgodnej z wnioskiem, podczas gdy na mocy umowy sprzedaży oraz oświadczenia o ustanowieniu hipotek z dnia [...]r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, skarżąca nabyła tę nieruchomość wraz z już istniejącymi zabudowaniami oraz dwoma zjazdami z drogi gminnej, co implikuje interes nowego właściciela oraz czyni go interesem szczególnie uzasadnionym, albowiem w związku z planowanymi inwestycjami na terenie nieruchomości, za wydaniem zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu publicznego przemawia ważna potrzeba osobista i gospodarcza strony oraz względy bezpieczeństwa, z uwagi na ograniczoną widoczność w miejscu aktualnie istniejących, a szczególnie kolizyjnych zjazdów na drogę gminną (ul. [...]);

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 3, §78 i 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ pierwszej i drugiej instancji, iż można było odmówić wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu publicznego, pomimo faktu, że planowany zjazd nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych;

3) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ drugiej instancji w sposób niewyczerpujący.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, albowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono nawet analizy natężenia ruchu, co powoduje, iż argument organów obu instancji o powstaniu dodatkowych punktów kolizji i spowodowaniu zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, jest gołosłowny. Organ pierwszej instancji, jako zarządca drogi, winien nadto przeprowadzić rozprawę z udziałem skarżącej i ewentualnie organu pomocniczego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jednocześnie, według § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określono m. in. warunki stosowania zjazdów. Przepis ten wymaga, by na drodze klasy G ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W orzecznictwie zauważa się słusznie, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Kr 137/18).

Przedmiotowa decyzja kwalifikowana jest jako decyzja uznaniowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. VI SA/Wa 428/05; wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1997 r., II SA 3036/95). Jakkolwiek takie decyzje podlegają kontroli przez sądy administracyjne, to jednak kontrola jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do uznania administracyjnego. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. wyrok TK z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, nr 2, poz. 33). Kontrola taka sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04).

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, choć przy decyzji uznaniowej winno być drobiazgowe i analizować wszechstronnie sprawę, jest bardzo pobieżne. Sprowadza się do przedstawienia stanu faktycznego, przywołania przepisów i odwołuje się bez głębszej analizy do motywów rozstrzygnięcia organu I instancji.

Prawny wymóg "ograniczenia" ilości zjazdów nie oznacza całkowitego zakazu lokalizacji zjazdu. Jest więc możliwe, że dany podmiot uzyska takie zezwolenie, jeśli nie będzie się to sprzeciwiać warunkom bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie będzie innej możliwości skomunikowania danego terenu.

Niewątpliwie każda droga ma swoją specyfikę i nie można opierać się tu na ogólnikowych rozważaniach. Istotne jest np. z jaką prędkością mogą poruszać się w danym miejscu pojazdy. Jeśli jest to stosunkowo niewielka prędkość, to i taki zjazd zwykle nie będzie wprowadzał dodatkowego zagrożenia w stopniu uniemożliwiającym jego lokalizację. Istotne są też kwestie parametrów drogi, ilość pasów w każdym kierunku, istnienie ograniczników prędkości na jezdni, charakter i odległość pobliskiego skrzyżowania od planowanego zjazdu, itp.

Nie jest też prawidłowe ustalenie SKO, że skarżąca zabudowała swą posesję w ten sposób, że nie jest możliwe dostanie się pojazdami na dużą część nieruchomości. Skarżąca potwierdziła stosowną dokumentacją, że nabyła nieruchomość w stanie już zabudowanym. Trudno też wymagać od właściciela nieruchomości, by przewidywał na kilkadziesiąt lat na przyszłość, jakie będzie miał potrzeby inwestycyjne, czy będzie w przyszłości prowadził działalność gospodarczą, czy też nieruchomość posłuży np. do zamieszkania, bądź składowania materiałów. Z kolei wielkość działalności gospodarczej i potrzeby zabudowania terenu zależne są od wielu czynników: od koniunktury na rynku, potrzeb dostosowywania swojej oferty, rozwoju technologicznego, konkurencji, itp.

Należy zatem wyważać interes społeczny i indywidualny. Może być bowiem tak, że wydanie stosownego zezwolenia na zjazd nie naruszy w istotny sposób interesu społecznego, a zabezpieczy inne prawo konstytucyjne – prawo własności, która to własność będzie mogła być wykorzystana także z pożytkiem dla społeczeństwa, przez powstanie, czy utrzymanie miejsc pracy.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak uczynił to w sposób wybiórczy, przez co należy uznać jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy wyważyć interes indywidualny i społeczny, dokonując rzetelnej oceny warunków drogowych panujących w miejscu planowanej inwestycji i odnieść się szczegółowo do wszystkich argumentów odwołania.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, ponieważ nie może narzucać organowi decyzji, którą ten wydaje w ramach uznania administracyjnego.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, 205 §1 i 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.