Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku izolacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...].03.2021 r., nr [...]; 2. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 2137 (słownie: dwa tysiące sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi jest decyzja P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], w której wymierzono A. B. (dalej również jako "skarżący") administracyjną karę pieniężną za naruszenie w dniu [...] grudnia 2020 r. obowiązku izolacji.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący został objęty obowiązkiem izolacji

w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem oraz zwalczaniem COVID-19, na podstawie obowiązującego w dacie zdarzenia rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2132). Skarżący w dniu [...] listopada 2020 r. uzyskał pozytywny wynik testu w kierunku SARS-CoV-2 i w związku z tym został zobowiązany do poddania się izolacji

w warunkach domowych w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. pod adresem: Ł., ul. [...]. W dniu [...] grudnia 2020 r. skarżący naruszył ww. obowiązek w ten sposób, iż opuścił miejsce zamieszkania. Ponadto skarżący nie dokonał zgłoszenia Pani M. K., która kontaktowała się z nim (w miejscu zamieszkania), jako osoby podlegającej kwarantannie w związku z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego lub zamieszkiwania z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS - CoV-2.

Powyższe naruszenie zostało utrwalone w postaci "Notatki urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" sporządzonej przez funkcjonariusza

z Komendy Miejskiej Policji w Ł. w dniu [...] grudnia 2020 r. W przedmiotowym dokumencie funkcjonariusz Policji opisał przebieg zdarzenia. Podał iż, w dniu

[...] grudnia 2020 r. kontrolowano mężczyznę, który według aplikacji EWP powinien przebywać w izolacji domowej (A. B.). Kilkakrotnie próbowano nawiązać kontakt telefoniczny, jednak bezskutecznie (poczta głosowa). W tym samym dniu

w związku ze zgłoszeniem przestępstwa funkcjonariusze KMP dokonali zatrzymania skarżącego, sprawcy przemocy wobec swojej konkubiny pod adresem, który został wskazany jako miejsce odbywania izolacji. Skarżącego najpierw doprowadzono do Pomieszczenia dla Osób Zatrzymanych w S., a w dniu kolejnym umieszczono w izolatorium w MOSiR w Ł. Potwierdzono obecność M. K. (pokrzywdzona) w miejscu izolacji domowej skarżącego oraz brak jej zgłoszenia do odbycia kwarantanny.

W toku postępowania wszczętego w sprawie wymierzenia grzywny

za naruszenie obowiązku izolacji, skarżący – po zapoznaniu się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami – złożył w dniu [...] marca 2021 r. oświadczenie, w którym negował fakt niezastosowania się w dniu [...] grudnia 2020 r. do obowiązku izolacji. Skarżący wskazał, że w godzinach wieczornych dnia [...] grudnia 2020 r. będąc

w średnim stanie kondycji psychicznej spowodowanej ciągłym przebywaniem

w mieszkaniu, postanowił skorzystać z urozmaicenia czasu posiadanym alkoholem. Niestety okazało się, że nadużył trunku, co skutkowało twardym snem do godzin popołudniowych dnia następnego. Skarżący nie słyszał dzwonku telefonu wykonywanego przez patroli Policji. Po przebudzeniu wszczął awanturę i został przetransportowany przez Policję, najpierw do wytrzeźwienia, następnie do izolatorium. Skarżący twierdzi, że pomimo nadużycia alkoholu oraz nagannego zachowania, nie upuścił miejsca odbywania izolacji. Skarżący dodał, że pracuje jako ratownik medyczny i nie był dotychczas karany za ten czyn. Z oświadczenia wynika, że pobiera miesięczne wynagrodzenie z trzech różnych miejsc pracy w łączne kwocie 11.370 zł i posiada oszczędności w kwocie 17.000 zł.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za naruszenie w dniu [...] grudnia 2020 r. obowiązku izolacji oraz nadał temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

W podstawie prawnej organ ten wskazał art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19") w związku z § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zdaniem organu kara

w wysokości 8.000 złotych jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał m.in. art. 48a ust. 1 pkt 1

i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7, art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069) oraz § 4 ust. 5, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2132). W uzasadnieniu organ przywołał ponadto treść art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. j, art. 33 ust. 1, art. 34 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że skarżący nie podporządkował się powyższym regulacjom, co zostało utrwalone w postaci notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, będącej wynikiem kontroli przeprowadzonej

[...] grudnia 2020 r.

Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 75 § 1 k. p. a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Notatkę funkcjonariusza publicznego, tj. funkcjonariusza Policji, oceniono jako dokument wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. Możliwość ustalenia stanu faktycznego naruszenia przepisów przez funkcjonariusza Policji zgodna jest z art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882) oraz art. 15zzzn ust. 2 ustawy o COVID-19.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego: "Obowiązkowej izolacji lub izolacji w warunkach domowych podlegają osoby,

u których stwierdzono zakażenie wywołane wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowanie na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub podejrzenie zakażenia lub zachorowania, wobec których lekarz lub felczer nie zastosował obowiązkowej hospitalizacji" oraz z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r.

w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którym kontrolę realizacji obowiązkowej kwarantanny lub izolacji w warunkach domowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Policja, Straż Graniczna, Żandarmeria Wojskowa lub Wojska Obrony Terytorialnej.

Organ odwoławczy uznał za niewiarygodne wyjaśnienia strony (nadużycie alkoholu w dniu poprzednim, twardy sen do godzin popołudniowych następnego dnia, w związku z czym skarżący miał nie słyszeć telefonu od Policji). Organ wskazał, że z notatki urzędowej wynika bowiem, że funkcjonariusze Policji kilkakrotnie próbowali nawiązać kontakt ze stroną postępowania, jednak bezskutecznie.

Za nieprzekonujące organ uznał ponadto wyjaśnienia skarżącego dotyczące wspólnego zamieszkiwania z M. K. W swoim oświadczeniu stwierdził, iż przyszła do niego w czasie kwarantanny. Z ustaleń policji wynika zaś, że M. K. jest jego konkubiną, z którą wspólnie zamieszkuje. Gdyby tak nie było, bezprzedmiotowe byłoby wydawanie przez Policję w związku z popełnionym przestępstwem przemocy domowej nakazu opuszczenia przez niego mieszkania na okres 14 dni oraz zakazu zbliżania się do domu i jego bezpośredniego otoczenia w wyznaczonym okresie na odległość 100 m. M. K. pomimo kontaktów z izolowanym, przemieszczała się w przestrzeni publicznej bez żadnych ograniczeń. Kwarantanną została objęta dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r. na skutek interwencji Policji.

W świetle powyższych ustaleń organ uznał, że skarżący niezaprzeczalnie naruszył w dniu [...] grudnia 2020 r. obowiązek izolacji wynikający z art. § 4 ust. 5 wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r.

w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii.

Podstawą prawną decyzji wydanej w pierwszej instancji był art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID-19. Organ wskazał, że jest to szczególna ustawa, której celem jest ochrona zdrowia publicznego i zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia

w związku z COVID-19. Wskazany przepis nakłada na państwowego powiatowego inspektora sanitarnego obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

w szczególności za naruszenie ww. obowiązku. Zgodnie z ww. przepisem, administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości do 30.000 złotych.

Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.")

z uwagi na brak zasadności uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. Skarżący swoim zachowaniem świadomie stworzył zagrożenie dla zdrowia publicznego, tworząc ryzyko powstania zagrożenia epidemicznego oraz szerzenia się choroby zakaźnej.

W ocenie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, stosując karę pieniężną organ pierwszej instancji miał na uwadze konieczność zapewnienia skuteczności działań związanych z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych (COVID-19). Wziął również pod uwagę, że pomimo wiedzy o konieczności odbywania izolacji, obowiązek ten został świadomie naruszony. Skarżący jako ratownik medyczny miał pełną świadomość negatywnych skutków nie ujawnienia konkubiny jako osoby współmieszkającej, naruszania izolacji, bez uzasadnionego powodu obowiązku tego nie dopełnił. Wykonany test w kierunku wirusa SARS-COV-2 był pozytywny, toteż można jednoznacznie stwierdzić, że skarżący w dniu

6 grudnia 2020 r. był chory i zarażał. Organ pierwszej instancji uwzględnił brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji oraz sytuację osobistą, w tym finansową skarżącego, który pobiera wynagrodzenie

z trzech różnych zakładów w łącznej wysokości 11.370 zł miesięcznie i posiada oszczędności w kwocie 17.000 zł (wg oświadczenia strony).

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że kara w wysokości 8.000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Postawa jaką reprezentuje skarżący nie jest zgodna z regułami prawidłowego i racjonalnego postępowania w społeczeństwie. Kara w wysokości 8.000 zł (poniżej miesięcznej wysokości wynagrodzenia) jest jedyną właściwą reakcją, skoro nieprzestrzeganie ww. regulacji prowadziło do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Działająca w jego imieniu pełnomocnik zaskarżyła w całości decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. zarzucając jej:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego i tym samym nie podjęciu przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy opierając swoje ustalenia jedynie na sporządzonej notatce policyjnej stanowiącej wyłączną podstawę faktyczną wydania decyzji przez organ II instancji jak i przez organ I instancji, uznając tym samym notatkę policyjna jako dokument urzędowy, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, wyrażające się w szczególności w odmowie wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego przyznając walor wiarygodności jedynie notatce policyjnej oceniając ją jako dowód wiarygodny

i stanowiący jedyną podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący złamał kwarantannę i podlega karze pieniężnej;

- art. 189d w zw. z art. 7b w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na wymierzeniu przez organ kary pieniężnej rażąco wysokiej z pominięciem zasady proporcjonalności i analizy wszystkich przesłanek od których zależy wysokość kar administracyjnych;

- art. 15 k.p.a. polegające na złamaniu przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania i przyjęciu w sposób bezrefleksyjny oraz bez przeprowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, okoliczności faktycznych i prawnych ustalonych przez organ I instancji, poprzestając jedynie na czynnościach kontrolnych, nie dokonując tym samym działań zmierzających do analizy decyzji organu I instancji pod względem celowości i słuszności rozstrzygnięcia w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego bądź uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji i obciążenie skarżącego karą pieniężną;

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 48a ust. 1 pkt 1 ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7, art. 46b pkt 5 ustawy z dnia

5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi w zw. z § 4 ust. 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez zastosowanie wskazanych przepisów

w niniejszym postępowaniu będących podstawą prawną wydanych decyzji mimo, że przedmiotowe akty prawne stanowiące o określonych nakazach i zakazach jak również ograniczające prawa i wolności obywatelskie są dotknięte wadą prawotwórczą i legislacyjną polegającą na uregulowania w rozporządzeniu materii która powinna być uregulowana w ustawie przy czym wskazane w zarzucie rozporządzenie wydane na podstawie art. art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa i ukaraniem skarżącego;

- art. 15zzzn ust. 1 o COVID-19 w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez jego zastosowanie

w niniejszej sprawie przez organ II instancji, co jest konsekwencją błędów

w ustaleniach faktycznych i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny opierając ustalenia faktyczne jedynie na notatce policyjnej, przy czym organ błędnie przyjął, że wskazany przepis daje możliwość nałożenia przez organ kary pieniężnej także za niezgłoszenie do obowiązku odbywania izolacji osoby prowadzącej wspólnie gospodarstwo domowe;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w zw.

z art. 15zzzn ust. 2 ustawy o COVID-19, poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że funkcjonariusze policji mają kompetencje do podejmowania czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym mimo, że wskazane przepisy o tym nie stanowią, a także na błędnym przyjęciu, że wystarczające do wyjaśnienia okoliczności sprawy jest podjęcie przez policję ustaleń polegających na kilkukrotnym kontakcie telefonicznym ze skarżącym i sporządzeniu notatki policyjnej mimo, że wskazane przepisy

w szczególności art. 15zzzn ust. 2 wyżej wymienionej ustawy stanowią otwarty katalog czynności które powinny być podjęte w celu stwierdzenia naruszenia obowiązku izolacji w postępowaniu administracyjnym co skutkowało przyjęciem, że skarżący złamał obowiązek kwarantanny i został ukarany karą pieniężną;

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie bez wydania decyzji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, mimo że wskazany przepis przewiduje, że od wydania decyzji zależy istnienie obowiązku poddania się kwarantannie i ewentualnej kary pieniężnej za jej złamanie;

- art. 2 w zw. z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji

z pominięciem zasad demokratycznego państwa prawa.

Wskazując na powyższe autorka skargi wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie tych decyzji oraz

o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idących zarzutów,

w których skarżący wywodzi, że decyzje organów obu instancji zostały wydane

z naruszeniem zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2, art. 52 ust. 3,

art. 92 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3), a świadczyć o tym ma stosowanie przez organ regulacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi, oraz rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2020 r., które dotknięte są wadą legislacyjną i prawotwórczą polegającą na uregulowaniu

w rozporządzeniu materii (ograniczającej prawa i wolności obywateli), która powinna być uregulowana w ustawie, przy czym jak utrzymuje pełnomocnik skarżącego ww. rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Zarzuty te mają o tyle doniosły charakter, że w razie uznania, że tryb wprowadzenia przepisów statuujących obowiązek izolacji był niekonstytucyjny, to naruszenie tego obowiązku przez skarżącego nie mogłoby podlegać sankcji administracyjnej.

Zdaniem sądu tezy prezentowane w skardze w tym zakresie są zbyt daleko idące w odniesieniu do obowiązku izolacji w warunkach domowych.

W zaskarżonej decyzji P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołał się m.in. na przepisy art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7, art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 4 ust. 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2132).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2020 r., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.

W myśl art. 46 ust. 1 tej ustawy, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii na obszarze województwa lub jego części ogłasza i odwołuje wojewoda,

w drodze rozporządzenia, na wniosek państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Stosownie do treści art. 46 ust. 2, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

W art. 46 ust. 4 ustawy przewidziano, że w rozporządzeniach, o których mowa w art. 46 ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa

w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W przepisie art. 46a tej ustawy przewidziano z kolei, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze

i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 46b ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore

i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych

i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów

i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane

o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Rada Ministrów wydała w dniu 1 grudnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zdaniem organów, skarżący naruszył obowiązek izolacji wynikający z § 4

ust. 5 tego aktu. Zgodnie z tym przepisem: "Osoba, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2, od dnia uzyskania pozytywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, jest poddana obowiązkowej izolacji

w warunkach domowych, chyba że osoba ta została skierowana do izolatorium lub poddana hospitalizacji.".

Sąd nie znajduje podstaw, aby w rozpatrywanym przypadku odmówić zastosowania § 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2020 r. Orzecznictwo, na które pełnomocnik skarżącego powołuje się w skardze dotyczyło nałożonego aktem podustawowym obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy państwowej – III SA/Gd 86/21, III SA/Kr 1138/20 (bez względu na to, czy przekraczający granicę miał styczność z osobą zakażoną), względnie ograniczeń

w prowadzeniu działalności gospodarczej (II SA/Op 219/20, II SA/Sz 765/20). Poglądy wyrażone w tych wyrokach są jednoznaczne i aktualnie jednolicie przyjmowane w judykaturze – tryb wprowadzenia nakazów i ograniczeń był w tym zakresie niekonstytucyjny. Zresztą również w wielu innych orzeczeniach podtrzymywano to stanowisko, w tym w judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. II GSK 602/21, II GSK 2538/21, II GSK 2750/21). Sądy przyjmują, że nie mogą być stosowane regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji. Wskazują, że konstrukcja przepisów rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, odnosząca się do przewidzianych w nich nakazów obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej, czy też czasowych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej określonego rodzaju, ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności, naruszając art. 52 Konstytucji RP.

Jednak w przypadku nałożenia obowiązku izolacji, czy też – tak jak

w analizowanym przypadku – izolacji w warunkach domowych, mamy do czynienia

z nieco odmienną sytuacją.

Nie ma wątpliwości co do tego, że nałożenie obowiązku izolacji stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2538/21 wyjaśniono, że uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko"

w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych

w Konstytucji (wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W innym wyroku z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 602/21 NSA przypomniał, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne

w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156).

Powracając na grunt rozpatrywanego przypadku sąd zauważa, że ustawa

z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, definiuje pojęcia izolacji oraz izolacji w warunkach domowych. Zgodnie z art. 2 pkt 11 i 11a, użyte w ustawie określenia oznaczają: izolacja - odosobnienie osoby lub grupy osób chorych na chorobę zakaźną albo osoby lub grupy osób podejrzanych o chorobę zakaźną, w celu uniemożliwienia przeniesienia biologicznego czynnika chorobotwórczego na inne osoby; izolacja w warunkach domowych - odosobnienie osoby chorej z przebiegiem choroby zakaźnej niewymagającej bezwzględnej hospitalizacji ze względów medycznych w jej miejscu zamieszkania lub pobytu, w celu zapobieżenia szerzenia się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Poza tym, w art. 5 tej ustawy przewidziano powszechne obowiązki w zakresie zapobiegania i zwalczania zakażeń lub chorób zakaźnych wskazując, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie m.in. do poddawania się izolacji, czy też izolacji w warunkach domowych (art. 5 ust. 1 pkt "i" i pkt "j").

Jednocześnie w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. postanowiono, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Prawodawca przewidział przy tym, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób (art. 33 ust. 3a ustawy dodany od 1 kwietnia 2020 r.).

Dodatkowo, w art. 34 ust. 1 ustawy przewidziano, że w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Zgodnie zaś z treścią art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy, zakazuje się opuszczania miejsca izolacji lub izolacji w warunkach domowych - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Minister właściwy do spraw zdrowia został natomiast upoważniony w art. 34 ust. 5 pkt 1 ustawy, do określenia w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresów izolacji lub izolacji w warunkach domowych - mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego. Realizując to upoważnienie wydane zostało 6 kwietnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 607 ze zm.),

w którym postanowiono, że obowiązkowej izolacji lub izolacji w warunkach domowych podlegają osoby, u których stwierdzono zakażenie wywołane wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowanie na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub podejrzenie zakażenia lub zachorowania, wobec których lekarz lub felczer nie zastosował obowiązkowej hospitalizacji (§ 2 ust. 2). W myśl § 3a ust. 2 pkt 2, zakończenie izolacji następuje po 10 dniach od daty uzyskania pierwszego dodatniego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 - w przypadku pacjenta bez objawów klinicznych, chyba że lekarz podstawowej opieki zdrowotnej, który udzielił teleporady lub porady w warunkach domowych nie wcześniej niż

w ósmej dobie odbywania tej izolacji, przedłuży okres jej trwania.

Dodać trzeba, że przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stosuje się do zakażeń i chorób zakaźnych, których wykaz jest określony w załączniku do ustawy, oraz biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących te zakażenia i choroby (art. 3 ust. 1).

W razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej innych niż wymienione w wykazie, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może ogłosić, w drodze rozporządzenia, zakażenie lub chorobę zakaźną oraz, o ile jest znany, wywołujący je biologiczny czynnik chorobotwórczy, a jeżeli to konieczne, szczególny sposób postępowania świadczeniodawców i osób narażonych na zakażenie lub zachorowanie przez czas określony w rozporządzeniu (art. 3 ust. 2). Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-Cov-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 325), ogłoszono, że zakażenie koronawirusem SARS-Cov-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi.

Analizując wymienione wyżej przepisy prawa, sąd doszedł do wniosku, że obowiązek izolacji w warunkach domowych wynika z ustawy. Zatem to ustawa stanowi źródło ograniczeń konstytucyjnych praw obywatelskich, w tym przypadku prawa do przemieszczania się. Z kolei przepis § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. wskazany przez organy jako naruszona przez skarżącego podstawa nałożenia obowiązku izolacji w warunkach domowych – konkretyzuje w istocie tę formę izolacji w odniesieniu do osób, u których stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2 wskazując moment, w którym aktualizuje się obowiązek izolacji (od dnia uzyskania pozytywnego wyniku testu diagnostycznego

w kierunku SARS-CoV-2). Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że owa forma ograniczenia wolności obywatelskich została przewidziana w akcie rangi ustawowej, w którym określono co oznacza pojęcie izolacji i izolacji w warunkach domowych, przewidziano możliwość obowiązkowej izolacji lub izolacji w warunkach domowych, zakazano opuszczania miejsca izolacji lub izolacji w warunkach domowych, upoważniono właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz ich okresów, zawierając wskazówki co do treści norm mających znaleźć się w akcie podustaowym (rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej, potrzeba zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ochrony zdrowia publicznego). Jednocześnie, oceniany nakaz izolacji należy uznać za uzasadniony z punktu widzenia walki z pandemią. Potrzeba zwalczania pandemii koronawirusa miesi się w kategorii ważnego interesu publicznego, a jego ustanowienie w kształcie wynikającym z analizowanych regulacji było konieczne dla ochrony zdrowia publicznego.

Wobec tego sąd stwierdza, że istniały podstawy do nałożenia na skarżącego przedmiotowego obowiązku. Nie mogły zatem odnieść skutku pożądanego przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 1 ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7, art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi w zw. z § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r.

w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii, jak również zarzuty naruszenia art. 2 w zw. z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem sądu nie doszło ponadto do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Niewątpliwie

w przepisie tym przewidziano decyzyjne nakładanie przez organy inspekcji sanitarnej na osoby w nim wymienione, obowiązków określonych w art. 5 ust. 1, w tym obowiązku poddania się izolacji w warunkach domowych. W ustawie znajduje się jednak również regulacja odnosząca się do obowiązkowej izolacji, izolacji

w warunkach domowych (art. 34).

Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i cytowanym wyżej art. 34 ust. 1 ustawy wskazuje na to, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, czyli, że art. 34 ust. 1 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Wniosek taki wynika z tego, że art. 33 ust. 1 odnosi się ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, zaś art. 34 ust. 1 dotyczy jedynie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych. Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 1 (obowiązkowa hospitalizacja, izolacja, izolacja w warunkach domowych), wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Z kolei art. 34 ust. 1 ustawy, przewidział możliwość powstania obowiązku izolacji lub izolacji w warunkach domowych, a w dalszej części ustawy zawiera delegację do określenia, w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresów izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Dlatego też uwzględniając treść art. 34 ust. 1

w powiązaniu z § 2 ust. 2 przywołanego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia

6 kwietnia 2020 r. (wydanego na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy) należy uznać, że obowiązek izolacji ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej. Stąd zrozumiałe są postanowienia § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów

w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którymi, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2). Zastrzeżenie braku formy decyzyjnej w przypadku izolacji lub izolacji w warunkach domowych w takim przypadku, nie stanowi zdaniem sądu przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań (por. z wyrokami WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 934/21 oraz WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt

III Gd 808/21).

Przechodząc natomiast do rozpatrzenia pozostałych zarzutów skargi, sąd za zasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązki podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dowodem w sprawie może być natomiast wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia sprawy,

a nie jest sprzeczne z prawem. Wśród dowodów ustawa wymienia przykładowo dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle

z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym, że:

(-) należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, (-) materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, (-) ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego

(zob. bliżej F. Elżanowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. prof. zw. dr hab. R. Hausera i prof. zw. dr hab. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017 r., str. 625). Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami Kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, iż ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (zob. np. wyrok NSA

z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3081/12 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 80).

Zdaniem sądu organy nie sprostały tym regułom.

Otrzymanie notatki urzędowej sporządzonej przez Policję nie zwalnia organu

inspekcji sanitarnej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Nie jest wystarczające oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, zwłaszcza gdy treść tej notatki jest kwestionowana przez skarżącego. W takiej sytuacji treść notatki powinna zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych, np. osobowych. Powołane przez organ przepisy art. 15zzzn ust. 2 ustawy o COVID-19, ani też art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 14 ust. 2 ustawy o Policji, bądź § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie przewidują wyłączności tego rodzaju dowodu (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1323/21

i przywołane tam orzecznictwo).

Opisane w notatce funkcjonariusza policji nieodebranie telefonu przez skarżącego świadczy tylko tyle, że skarżący nie odebrał telefonu. Nie oznacza jednak, że skarżący opuścił miejsce zamieszkania, naruszając obowiązek izolacji

w warunkach domowych. Notatka nie może w tym względzie stanowić jedynego

i koronnego dowodu, zwłaszcza, że okoliczność opuszczenia miejsca izolacji kwestionuje skarżący przedstawiając swoje stanowisko, które – niezależnie od powodów w nim podawanych – powinno zostać zweryfikowane w toku rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego i oceny zebranych w nim dowodów, a nie "zbyte" jedynie wyjaśnieniem, że "Z notatki urzędowej, sporządzonej w dniu 10.12.2020 r. wynika bowiem, że funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji kilkakrotnie próbowali nawiązać kontakt ze stroną postępowania, jednak bezskutecznie".

O ile zatem, w przypadku izolacji lub izolacji w warunkach domowych istnieje legalna podstawa do nałożenia obowiązku w tym zakresie i w razie jego naruszenia istnieją podstawy do wymierzenia kary administracyjnej, to sposób przeprowadzenia kontrolowanego postępowania urąga podstawowym regułom procedury administracyjnej. Sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Organy

w nieuprawniony sposób ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji, uznając że jest to główny i niepodważalny dowód w sprawie. Pominęły zaś wszelkie inne źródła dowodowe, w tym na przykład z przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania, czy też przesłuchania M. K. "tytułowanej" w decyzji jako konkubina skarżącego, która zresztą – jak wynika z akt (oświadczenie pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej) – od początku izolacji zamieszkiwała wspólnie ze skarżącym, jej zeznania mogłyby zatem przyczynić się do zweryfikowania, czy skarżący stosował się do obowiązku izolacji.

W kształcie zastanym w aktach sprawy przekazanych sądowi materiał dowodowy nie daje zatem podstaw do stanowczego stwierdzenia, że skarżący naruszył obowiązek izolacji kwalifikując się tym samym do wymierzenia mu kary pieniężnej z tego powodu. Dlatego też sąd uchyla decyzje wydane w obu instancjach.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie przeprowadzić postępowanie, w którym w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy oraz dokona jego oceny w zgodzie z regułą swobodnej oceny dowodów.

W razie uznania, że skarżący naruszył obowiązek izolacji organy zwrócą też szczególną uwagę na podstawę prawną nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W wydanych dotychczas decyzjach organy podały dwie konkurencyjne podstawy – organ I instancji przepis art. 15 zzzn ust. 1 ustawy o COVID-19, organ odwoławczy zaś art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wyjaśnienia będzie zatem wymagało, jakie relacje zachodzą między tymi przepisami i który z nich znajdzie zastosowanie w tej sprawie, zwłaszcza, że w przypadku art. 15zzzn ust. 1 organ ma większą możliwość miarkowania wysokości kary w kontekście regulacji art. 189d k.p.a. Regulacja ta przewiduje karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł, natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. - w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 325). O kosztach postanowiono

w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).