Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie Ewy Baran od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 152/08 w sprawie ze skargi Z. W., M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: 1) zamkniętą rozprawę otworzyć, 2) rozprawę w dniu dzisiejszym odroczyć, 3) wystąpić do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów w trybie art. 15 par. 1 punkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153 poz 1270 ze zm.) zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr. 80 poz 717 ze zm.), w razie zbycia tej nieruchomości , obejmuje także sytuację gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym?"

Zagadnienie prawne budzące wątpliwości wyrażone w przedstawionym pytaniu zrodziło się na tle następującego stanu prawnego.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez Z. W., M. W. i G. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2005 r., zn. [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie Z. W. i Z. W. umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2004 r., Repertorium A nr [...] przenieśli własność działek nr [...], [...] obręb nr 1 Miasta Szczawnica na rzecz syna G. W.. Decyzją z dnia 30 marca 2005 r. Burmistrz Miasta Szczawnica orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 15 % wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem w dniu 26 lipca 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r.) . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą , podzielił pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (sygn. OPK 16/00), zgodnie z którym jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich oraz w doktrynie pod rządem wskazanej ustawy (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1995,s. 89 i Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, "Samorząd Terytorialny" 1995/6/s.56). Zdaniem Sądu ,w celu ustalenia treści normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia renty planistycznej należy wziąć pod uwagę, iż mimo, że na gruncie prawa cywilnego pod pojęciem "zbycie" rozumie się dokonanie czynności prawnej polegającej na przeniesieniu własności rzeczy zarówno pod tytułem odpłatnym jak i nieodpłatnym, użycie przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)sformułowania "sprzedaż" wskazuje, iż jego intencją było zawężenie na potrzeby instytucji renty planistycznej pojęcia "zbycie" jedynie do czynności prawnych odpłatnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego – obrazę art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieodpłatne zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wskazana w uzasadnieniu wyroku uchwała nie posiada mocy wiążącej, a ponadto jest nieaktualna, stanowisko w niej zawarte zostało wypracowane w odmiennym stanie prawnym. Nowa ustawa – z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakkolwiek także początkowo w art. 36 ust. 4 statuowała obowiązek renty planistycznej jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości, jednakże została znowelizowana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i w miejsce pojęcia sprzedaż wprowadzono pojęcie zbycie nieruchomości. W ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 pkt 3b zawarto natomiast definicje pojęć zbywania i nabywania nieruchomości, przez które należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Sformułowanie "zbycie nieruchomości" wskazuje zatem na wszystkie formy przeniesienia własności. Jakkolwiek w przypadku darowizny faktyczną korzyść odnosi obdarowany, to jednak z uwagi na brak wyjątków w ustawie, zbywca winien być obciążony opłatą za wzrost wartości nieruchomości. Na rozprawie Prokurator podniósł także iż przeprowadzone badania orzecznictwa sądowego dotyczącego wskazanej kwestii potwierdzają rozbieżności i wymagają podjęcia działań zmierzających do ujednolicenia tego orzecznictwa.

Zauważyć trzeba, że kwestia ustalenia renty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości w drodze darowizny na rzecz najbliższych była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozbieżności w orzecznictwie w odniesieniu do tej kwestii powstawały już wcześniej, pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) . W powołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchwale składu 5. sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/00 (ONSA 2001 r./2/64), stwierdzono, iż "jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r....., gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich". Uzasadniając tę tezę NSA wyjaśniał – odwołując się do wykładni językowej (słownikowego rozumienia terminu "zbycie") - niezdefiniowane w ustawie pojęcie zbycia nieruchomości i uznał, że ustawodawca z uwagi szczególną materię regulowaną ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym nadał mu treść swoistą, która nie może być utożsamiana z wszelkimi formami przeniesienia własności, zarówno o charakterze płatnym jak i nieodpłatnym. Poza wykładnią językową NSA posłużył się także wykładnią celowościową stwierdzając, że ustawodawca związał skutek w postaci obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego a w przypadku darowizny skutek taki nie występuje.

Po wejściu w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powiązany został ze sprzedażą nieruchomości ale już ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141,poz.1492 ze zm.) wyraz "sprzedaje" został zastąpiony zwrotem "zbywa". Tym samym mogłoby się wydawać, że przewidziany w przepisie art. 36 ust. 4 obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uległ rozszerzeniu, na co wskazywałoby także odesłanie w, zmienionym tą samą ustawą nowelizującą ,przepisie 37 ust. 11 (w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych), do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2603 ), również w wyniku tej nowelizacji, dodano w art. 4 pkt 3b, stanowiący że ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu lub nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie jednak ustawodawca, mimo wielokrotnych już nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zmienił art. 37 ust. 1 ustawy, stanowiącego m.in. że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.

Na gruncie powołanych przepisów zarówno wojewódzkie sądy administracyjne jak i Naczelny Sąd Administracyjny zajmowały różne stanowiska – w wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 376/06, II SA/Gl 414/06, II SA/Kr 152/08 , II OSK 955/05, II OSK 1373/07, II OSK 302/08 składy orzekające przyjmowały, iż zbycie nieruchomości pod tytułem darmym nie rodzi obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, zaś w wyrokach o sygn. akt II OSK 877/07, II SA/Sz 1118/06 Sądy zajęły odmienne stanowisko wywodząc, że pojęcie "zbycie nieruchomości" obejmuje wszystkie formy dyspozycji nieruchomością w tym także darowiznę.

Pierwsze ze wskazanych stanowisk opiera się m.in. na założeniu, że pojęcia "zbywa" nie można rozumieć w oderwaniu od charakteru i celu renty planistycznej. Renta ta jest pobierana tylko w razie wzrostu wartości zbywanej nieruchomości a zatem wiąże się z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści. Tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i przysporzenie mu dodatkowych korzyści. Skoro zaś wyzbyciu się nieruchomości pod tytułem darmym nie towarzyszy żadne przysporzenie majątkowe to brak jest podstaw do przypisywania ustawodawcy woli obciążania takiego zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Podstawą do pobrania opłaty planistycznej nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Tym samym termin prawny "zbycie nieruchomości" nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny. Czym innym będzie natomiast sytuacja gdy obdarowany dokona następnie (przed upływem 5.lat od uchwalenia lub zmiany planu) odpłatnego zbycia przedmiotu darowizny, obowiązek opłaty obciąży wówczas osobę wcześniej obdarowaną. Taką wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią celowościową, zawężającą rozumienie terminu zbycie, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącznie do odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości w drodze czynności prawnej uważa się za jedynie uprawnioną z uwagi na cel regulacji z art. 36 pow. ustawy.

Potwierdzeniem takiej zawężającej wykładni ma być również charakter renty planistycznej jako świadczenia publicznoprawnego. Opłata ta ma swoją podstawę prawną w przepisach prawa publicznego, jej nałożenie jest rezultatem czynności publicznoprawnej z zakresu administracji publicznej, jaką jest uchwalenie planu. Nakłada ją w drodze decyzji administracyjnej organ administracji publicznej. Taki charakter opłaty planistycznej sprawia, że wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 nie może być wykładnią rozszerzającą .W konsekwencji w razie wątpliwości należy interpretować termin "zbywa" z korzyścią dla obywatela przede wszystkim na gruncie wykładni językowej (in dubio pro cive). Być może brak nowelizacji art. 37 ust.1 jest wynikiem niedopatrzenia ustawodawcy ale, zakładając jego racjonalność i wielość późniejszych nowelizacji, nie można – przy dokonywaniu wykładni pojęcia "zbycia" – treści wskazanego przepisu art. 37 ust. 1 pomijać.

Drugie stanowisko, także uznawane za jedynie uprawnione, oparte jest na tezie iż przepis art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje m.in. sposób ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, czyli nieruchomości podlegającej zbyciu, przyjmując iż wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży. Skoro zatem w art. 37 ust. 1 jest odesłanie do art. 36 ust. 4, to należy przyjmować w drodze wykładni systemowej i celowościowej, iż w przepisie art. 36 ust. 4 chodzi nie tylko o sprzedaż ale i o inne postaci zbycia nieruchomości, w tym w formie darowizny. Dokonując wykładni systemowej należy mieć na względzie definicję legalną "zbycia nieruchomości" zawartą w art.4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami z której wynika, że pojęcie zbycia nieruchomości obejmuje wszelkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości.

Podsumowując przegląd stanowisk zajmowanych w orzecznictwie należy wskazać także kolejną zmianę art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przepis art. 37 ust. 1 pozostał bez zmian), dokonaną ustawą z dnia 15 października 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1413). W wyniku tej nowelizacji dodano do art. 36 ust. 4a, zwalniający od obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej przypadki nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dopiero w razie zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych w tym trybie stosuje się odpowiednio przepisy o przedmiotowej opłacie.

Z uwagi na wskazane rozbieżności w orzecznictwie sądowym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi potrzeba wystąpienia na podstawie art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, przedstawionego w sentencji postanowienia.