Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.B. , W.T. i Z.K. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży nieruchomości skargę oddala.

Zarządzeniem z dnia 9 lutego 2016 roku Nr [...] Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, poz. 1890), art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia I997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, poz. 1777), § 3 uchwały Nr XV/99/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2003r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2003r. nr 62 poz. 792, Dz. Urz. Woj. Małop. z 2005r. nr 309 poz. 2249, Dz. Urz. Woj. Małop. z z 2005r. nr 678 poz. 4695, Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006r. nr 382 poz. 2428, Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008r. nr 634 poz. 4345, Dz. Urz. Woj. Małop. z 2009r. nr 42 poz. 278), a także w związku z uchwałą Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11.06.2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 566 poz. 3721, Nr 591 poz. 3896, z 2010 r. Nr 45 poz. 303, Nr 647 poz. 5335, z 2011 r. Nr 88 poz. 718, Nr 265 poz. 2139, Nr 349 poz. 2923, z 2012 r. poz. 7725, z 2013 r. poz. 4655 i 5430, z 2014 r. poz. 3439, z 2015r. poz. 8385),:

← w § 1 postanowił nie przeznaczać do sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem położonym przy ul. Z. w Krakowie, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,1516 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...],

← w § 2 wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Wydziału Skarbu Miasta,

← w § 3 stwierdził, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.

Powyższe zarządzenie - po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B., W. T. i Z. K., zarzucając mu naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 45 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 1,2,3,4 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XL VI/568/08 z dnia 11.06.2008 r. poprzez wyłączenie ze sprzedaży nieruchomości gminnej przy ul. Z. w Krakowie przez Prezydenta Miasta Krakowa z przekroczeniem upoważnienia udzielonego przez Radę Miasta Krakowa w uchwale nr XLVI/568/08 z dnia 11.06.2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, w szczególności poprzez wprowadzenie dalszych ograniczeń w zbywaniu nieruchomości ponad te ustalone we ww. uchwale.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie wyłączenia ze sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. Z. w Krakowie., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że są najemcami lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach przedmiotowego budynku, a zatem zaskarżony akt administracyjny dotyczy bezpośrednio ich sytuacji prawnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pierwszeństwo nabycia lokali w razie zbywania nieruchomości gminnych przysługuje ich najemcom mających zawarte umowy na czas nieoznaczony. Fakt posiadania przez skarżących przymiotu najemców lokali gminnych na podstawie umów zawartych na czas nieokreślony nie był kwestionowany na dotychczasowym etapie postępowania przed Prezydentem Miasta Krakowa.

Kwestię zbywania lokali gminnych na rzecz najemców reguluje również uchwała Rady Miasta Krakowa nr XLVI/568/08 z dnia 11.06.2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, która precyzuje zasady zbywania lokali gminnych na rzecz najemców, w tym wyraża wolę zbywania lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. W § 1 przedmiotowej uchwały zawarto upoważnienie dla organu wykonawczego gminy do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy. Kolejne paragrafy - § 6 i 8 - przyznają zaś najemcom ulgi w nabyciu nieruchomości w postaci rozłożenia ceny nabycia na raty bądź też przyznania określonej bonifikaty.

Wobec zatem faktu, że skarżący są najemcami lokali znajdujących się w nieruchomości gminnej, zaś powszechnie obowiązujące przepisy prawne statuują wobec osób posiadających taki przymiot pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości gminnych oraz szereg związanych z tym uprawnień, skarżący są zdania że legitymują się interesem prawnym w zaskarżeniu aktu organu gminy, który wyłącza ze sprzedaży zamieszkiwaną przez nich nieruchomość. Akt ten uniemożliwia skarżącym realizację ich uprawnień.

Co przy tym istotne, ani zaskarżone zarządzenie, ani też odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wskazują na obiektywne i racjonalne przeszkody do zbycia lokali w przedmiotowej nieruchomości. W szczególności zaś wyłączenie przez Prezydenta Miasta Krakowa nieruchomości ze sprzedaży nie odwołuje się do żadnej z przesłanek uniemożliwiających zbycie, uregulowanych we ww. uchwale Rady Miasta Krakowa.

Zgodnie z poglądami wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2000 r., sygn. akt OPS 11/00, zarządzenie organu wykonawczego gminy w przedmiocie wyłączenia nieruchomości ze sprzedaży jest aktem administracji publicznej i przysługuje na nie skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W dniu 16 stycznia 2017 r. skarżący wezwali Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W dniu 22 lutego 2017 r. skarżący otrzymali odpowiedź na swe wezwanie, w której Prezydent Miasta Krakowa odmówił uwzględnienia wezwania powołując się na wewnętrzny oraz cywilnoprawny charakter zaskarżonego zarządzenia, jak również wskazał, iż mieści się ono w sferze uprawnień właścicielskich gminy. Organ nie ustosunkował się merytorycznie do pozostałych zarzutów skarżących.

Z argumentacją powyższą nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim zaskarżone zarządzenie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 45 ustawy o samorządzie gminnym oraz zapisy § 1,2,3,4 ww. uchwały Rady Miasta Krakowa nr XL W568/08.

Następnie wskazano, że uchwała jednostki stanowiącej samorządu gminnego w przedmiocie zasad zbywania nieruchomości komunalnych jest aktem prawa miejscowego, znajdującym swoje ustawowe upoważnienie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, iż we ww. przepisie ustawodawca zagwarantował organowi stanowiącemu gminy pełną kontrolę nad podejmowaniem decyzji przekraczających zwykły zarząd związanych z gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomości.

Podkreśla się przy tym, iż podejmowanie przez radę gminy uchwał w sprawach gospodarowania nieruchomościami, o których mowa wart. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ww. ustawy, należy traktować kompleksowo, a regulacja uchwałą obejmować powinna wszystkie elementy zawarte w tym przepisie. Tym samym w zakresie upoważnienia ustawowego mieści się również unormowanie przez jednostkę stanowiącą gminy tego, jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają wyłączone ze sprzedaży.

Jednocześnie stworzono jednak możliwość "uproszczenia procedur", związanych z dysponowaniem zasobem gminnym. Mianowicie rada gminy poprzez uchwalenie zasad gospodarowania tym zasobem może w ściśle określonych przypadkach, bez konieczności każdorazowego wydawania zgody, upoważnić wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do dokonania czynności gospodarowania tym zasobem. Ustawodawca umożliwił, zatem organowi stanowiącemu scedowanie uprawnień, o których mowa powyżej, na organ wykonawczy. Celem uchwalania zasad gospodarowania zasobem gminnym miało być, zatem przekazanie wyżej wymienionych kompetencji.

Tymczasem uchwałą nr XL VT/568/08 Rada Miasta Krakowa wyraziła wolę zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków na rzecz ich najemców oraz upoważniła Prezydenta Miasta Krakowa do dokonywania sprzedaży.

O ile w § 1 uchwały wskazano kategorie nieruchomości nie podlegające sprzedaży, zaś w § 4 sytuacje stanowiące przeszkodę w zbyciu, o tyle budynek przy ul. Z. , w którym zamieszkują wnioskodawcy do żadnej z tych kategorii czy przeszkód się nie kwalifikuje.

Tym samym zdaniem skarżących Prezydent Miasta Krakowa nie był upoważniony do samodzielnego wyłączenia ww. budynku ze sprzedaży, gdyż nie upoważniały go do tego zapisy ww. uchwały. To rada gminy (miasta) posiada wyłączną kompetencję do podejmowania decyzji przekraczających zwykły zarząd związanych z gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomości. W przywołanej natomiast uchwale określającej zasady zbywania nieruchomości nie upoważniono Prezydenta Miasta do decydowania o wyłączaniu ze sprzedaży dalszych kategorii nieruchomości, poza tymi wskazanymi w uchwale.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazali, iż zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej winno zawierać uzasadnienie. W zaskarżonym zarządzeniu brak jednak choćby szczątkowej argumentacji, co do podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności nie przedstawiono jakichkolwiek okoliczności uzasadniających ograniczenie sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców budynku przy ul. Z..

Jedynie z pisma Urzędu Miasta Krakowa z dnia 11.07.2016 r., znak [...] skierowanego do jednej ze skarżących, wynika, iż za przeszkodę w zbyciu lokali zlokalizowanych w przedmiotowym budynku uznawany jest brak zaświadczeń o samodzielności niektórych z tych lokali.

Ta okoliczność zdaniem skarżących nie stanowi kryterium wyłączającego ze sprzedaży na podstawie ww. uchwały Rady Miasta Krakowa, po drugie zaś - dotyczy ona jedynie jednego z skarżących, a to pani M. B. zamieszkującej lokal przy ul. Z. Co więcej, jak wynika z treści ww. pisma, charakter tej przeszkody wskazuje, że jest ona możliwa do usunięcia i nie wymaga to zbyt dużego nakładu pracy ani środków. Poza tym skarżąca wyraziła wolę współdziałania w sprawie wykonania potrzebnych prac budowlanych, jak i partycypowania w ewentualnych kosztach.

Lokale zajmowane natomiast przez dwóch pozostałych skarżących, a to lokal nr [...] oraz lokal nr [...] - uzyskały zaświadczenia o samodzielności wystawione przez starostę, a zatem przeszkoda ta w ogóle ich nie dotyczy.

Tym samym organ nie wykazał, aby wyłączenia ze sprzedaży ww. nieruchomości uzasadniały jakiekolwiek okoliczności związane z racjonalną gospodarką gminnym zasobem mieszkaniowym, zapotrzebowaniem na lokale komunalne, w tym socjalne i zamienne, czy też jakiekolwiek inne względy.

Skoro w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia obowiązywała uchwała Rady Miasta Krakowa nr XL VI/568/08, która przewidywała przyznanie prawa pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych położonych w budynkach stanowiących mienie Gminy ich najemcom, zaś budynek zamieszkiwany przez skarżących nie spełnia żadnego z kryteriów ograniczających sprzedaż wskazanych w uchwale, wyłączenie przedmiotowej nieruchomości ze sprzedaży było nieuprawnione i w sposób nieuzasadniony zróżnicowało sytuację prawną skarżących w stosunku do najemców pozostałych nieruchomości gminnych. Zaskarżone zarządzenie ograniczyło również prawa skarżących bez istnienia ku temu przesłanki ważnego interesu publicznego, przez co naruszyło zasady konstytucyjne zawarte w art. 31 ust. 3 oraz w art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ww. ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wobec bezskuteczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, niniejsza skarga zdaniem skarżących jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że podjęcie zarządzenia Nr [...] poprzedzone zostało analizą stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w zakresie przewidywanego sposobu jej wykorzystania z uwzględnieniem zmiany przeznaczenia lub funkcji, do czego obligują organy jednostek samorządu terytorialnego zasady prawidłowego gospodarowania, wynikające z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W sprawie pozyskano opinię Zespołu Zadaniowego ds. wskazania sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, zabudowanych budowlami, obiektami oraz infrastrukturą, niezdatnymi do eksploatacji, wymagającymi przeprowadzenia prac remontowych, naprawczych, zabezpieczających bądź rozbiórkowych, a także do spraw oceny zasadności rozpoczęcia sprzedaży lokali usytuowanych w budynkach stanowiących w 100% własność Gminy Miejskiej Kraków, w przypadku nieruchomości o niskiej intensywności zabudowy wydaną w następstwie przeprowadzonej w dniu [...].10.2015r. wizji terenowej. Zgodnie z tą opinią, wobec faktu, iż większość lokali mieszkalnych nie uzyskała zaświadczenia o samodzielności, to uniemożliwia ich zbycie na rzecz najemców, Zespół Zadaniowy negatywnie zaopiniował wszczęcie sprzedaży lokali w przedmiotowym budynku. W budynku usytuowanych jest 24 lokali mieszkalnych, z których jedynie 8 posiada zaświadczenia o samodzielności.

Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady miasta, a do zadań tego organu należy między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym. W związku z powyższym do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Podnieść należy, że Gmina jako właściciel nieruchomości, działając poprzez swoje organy, ma prawo określać zasady sprzedaży nieruchomości, jak i okoliczności wyłączenia nieruchomości z obrotu, przy jednoczesnym uwzględnieniu ciążenia do godzenia słusznych interesów najemców z zasadami prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie uprawnień właścicielskich. Sprzedaż lokali mieszkalnych przez Gminę winna być równocześnie konfrontowana z zasadami racjonalnego gospodarowania, do których przestrzegania zobowiązana jest każda jednostka samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tych zasadach mieści się przysługujące najemcy zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego, które ogranicza się wyłącznie do zakazu rozporządzenia przez Gminę nieruchomością w sposób niezgodny z jego treścią, nie obejmuje natomiast powstania roszczenia po stronie podmiotu, któremu pierwszeństwo przysługuje. Przeznaczenie do zbycia lokali odbywa się na zasadach cywilnoprawnych, gdzie Gmina Miejska Kraków korzysta z uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości, których jest właścicielem stosownie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380, 585, 1579, 2255). Brak podstaw do nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą nie może być uznany jako przejaw dyskryminacji ze strony Gminy Miejskiej Kraków, gdyż uprawnienie do nabycia lokalu konkretyzuje się dopiero w dacie przeznaczenia lokalu do zbycia. Realizując swoje uprawnienia właścicielskie, w oparciu o określone przez organ uchwałodawczy - Radę Miasta Krakowa - zasady zostaje podejmowana decyzja o przeznaczeniu danego lokalu mieszkalnego do zbycia.

Przysługujące Gminie prawo własności, a tym samym prawo do rozporządzania rzeczą jest chronione przez art. 21 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 140 k.c. Jak wynika z wyroku WSA w Krakowie z dnia 20.11.2008 r., III SA/Kr 711/08 "obrót nieruchomościami stanowiącymi własność publiczną, w tym sprzedaż lokali mieszkalnych będących w zasobie Gminy Miejskiej, odbywa się przy zastosowaniu instrumentów cywilnoprawnych, tyle że z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z faktu, że jest to mienie publiczne. Te ograniczenia przewidziane zostały między innymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wprowadza określoną procedurę przetargową sprzedaży takich nieruchomości oraz wyjątki od zasady sprzedaży przetargowej, w tym zasadę pierwszeństwa nabycia lokali przez dotychczasowych najemców. Samo wyrażenie woli sprzedaży nieruchomości będących własnością gminy ma charakter oświadczenia wyłącznie cywilnoprawnego, mieści się w zakresie zasady swobody umów, a także wynika z natury prawa własności." Brak jest jakichkolwiek przesłanek do tego, aby gmina była traktowana odmiennie, niż inne podmioty dokonujące sprzedaży nieruchomości na szeroko pojętym rynku nieruchomości. Jedynym ograniczeniem jest zapisane w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, jednak zaskarżona uchwała tego prawa najemców nie narusza, ani też w żaden sposób nie kwestionuje.

Następnie przytoczono pogląd, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 marca 2012 r. II SA/Op 548/11, w którym Sąd stwierdził m.in., że "(...) Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu winny być traktowane równo, a więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Przy czym "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Zatem, zgodnie z zasadą równości, uwzględniając zasadę sprawiedliwości społecznej, która jest nadrzędna, uzasadniony jest w przekonaniu sądu wniosek, że wszyscy kupujący komunalne budynki i lokale mieszkalne (...) winni mieć taką samą bonifikatę nabywając je od Gminy, pod warunkiem jednak, że wszyscy spełniają wspólną cechę istotną (relewantną) (...) różnicowanie podmiotów wobec prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, pod warunkiem, że służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. Dlatego też nie każde zróżnicowanie winno być traktowane, jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli.(...) zastosowanie bonifikaty łącznie z kryteriami jej stosowania pozostawione jest uznaniu uprawnionych organów".

Wobec powyższego zdaniem organu zarządzenie wydane zostało w granicach przyznanych organowi wykonawczemu kompetencji dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym, w związku z realizacją zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz uchwale z dnia 11.06.2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych.

Działanie organu wykonawczego Gminy Miejskiej Kraków sprowadzające się do przeznaczania lub nie przeznaczania do zbycia nieruchomości stanowiących własność Gminy nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w dyspozycji przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 446 i 1579, 1948).

Zarządzenie Nr [...] z dnia 9 lutego 2016r jest, bowiem realizacją uprawnień Prezydenta Miasta Krakowa ze sfery dominium, wywiedzionych z odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksu cywilnego. Jak wskazano wyżej, zarządzenie to ma charakter wewnętrzny i dotyczy materii cywilnoprawnej, zaś fakt publikacji przedmiotowego zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej stanowi wyraz optymalnego zrealizowania zasad jawności i przejrzystości w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W sprawie należało w pierwszej kolejności ocenić, czy zaskarżone zarządzenie w ogóle podlega kontroli sądu administracyjnego, a mianowicie czy jest "aktem z zakresu administracji publicznej". W tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1189/10 i sygn. I OSK 1262/14 - obydwa dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za przyjęciem, iż kontrola zaskarżonego zarządzenia mieści się w kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sprawa ma charakter administracyjny, ponieważ mieści się ona w ramach publicznoprawnej działalności gminy, z tej też przyczyny, że związana jest z dysponowaniem majątkiem gminy. Przeznaczenie nieruchomości gminnej, a więc mienia publicznego, do sprzedaży, bądź wyłączenie z takiej sprzedaży, bez względu na tryb, w jakim owa czynność jest dokonywana, stanowi działanie z zakresu gospodarowania mieniem gminnym - publicznym i z tego powodu musi być traktowane, jako wykonywanie zadań administracji publicznej. W objętej skargą sprawie wyłączono ze sprzedaży nieruchomość zabudowaną budynkiem położonym przy ul. Z. w Krakowie, a więc faktycznie nie zadecydowano o zmianie jej przeznaczenia. Formalnie zarządzenie ma jednak charakter wykonywania zadań publicznych gminy, czyli charakter administracyjny, natomiast czynnością cywilnoprawną byłaby sama sprzedaż nieruchomości.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd (głównie pod wpływem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.09.1994 r. sygn. W10/94 /OTK1994, cz. II, poz. 44 i 46/ oraz uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 17.05.1999 r. OSA 1/99 /ONSA1999/4/109), w których Trybunał i Sąd opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała rady gminy obejmująca swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie podnosi się także, że takiemu zakwalifikowaniu charakteru prawnego uchwały nie stoi na przeszkodzie fakt, że odnosi się ona do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Ta okoliczność nie pozbawia sprawy, w której uchwała została podjęta, charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. W dalszym bowiem ciągu jest to akt abstrakcyjny, precyzujący stanowisko rady w kwestii związanej z materią określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. przekazaną do wyłącznej kompetencji rady gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13.12.2007 r., II SA/Sz 591/07, Lex Nr 463857).

Jak wynika z powyższego należało uznać, że sprawa należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, a więc podlega kognicji sądu administracyjnego (por. także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. II SA/Bk 1101/14 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. II SA/Wr 481/14).

Następnie wskazać należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga właśnie, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację strony skarżącej. Inaczej, bowiem niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, również dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazali spełnienia przesłanek z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżących nie łączy ze stroną przeciwną żaden stosunek administracyjnoprawny, który wynika z nakazu prawa administracyjnego. Skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który nakazywałby zawarcie umowy kupna sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości należącej do Gminy Kraków a zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. Z. w Krakowie, to jest normy która na gruncie administracyjnym miałaby dawać skarżącym ochronę praw. Takim przepisem nie jest art. 34 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2016r poz. 2147), który jedynie ogólnie stanowi o pierwszeństwie nabycia lokali w przypadku zbywania nieruchomości gminnych osobom fizycznym i prawnym - jakie przysługuje ich najemcom mającym zawarte umowy na czas nieokreślony. Brak normy administracyjnego prawa materialnego, z którego miałaby wynikać ochrona praw skarżących powoduje, że nie mają oni interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia a w konsekwencji legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skoro skarżący nie mają interesu prawnego to nie można mówić o jego naruszeniu. Skarżący, jako najemcy lokali w budynku przy ul. Z. w Krakowie mają wyłącznie interes faktyczny w rozporządzeniu przez Gminę Kraków na ich rzecz prawem do lokali mieszkalnych z oczekiwaną bonifikatą. Istotne, że przeznaczenie do zbycia lokali odbywa się na zasadach cywilnoprawnych, a Gmina Miejska Kraków w tym względzie korzysta z szerokich uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości stosownie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r kodeks cywilny. To od swobodnie wyrażonej woli strony, należycie dbającej o własne interesy zależy czy i kiedy skorzysta z uprawnień do rozporządzania rzeczą. Uchwała nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, stanowi jedynie ogólne zasady, jakimi kierują się Rada Miasta Krakowa i organy gminy w gospodarowaniu majątkiem gminnym. Uchwała ta nie tworzy roszczeń na rzecz konkretnych podmiotów.

Skoro, zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżone zarządzenie narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, to należało ją oddalić, jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero wykazanie przez skarżących naruszenia ich własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)