Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA (del.) Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Po 1201/17 w sprawie ze skargi Z. [...] z siedzibą w P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały zmieniającego uchwałę w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. [...] z siedzibą w P. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Po 1201/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Z. [...] z siedzibą P. (dalej jako "Z [...]") na rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] stwierdzającą nieważność - w części - Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Zgromadzenia Z. [...] z dnia [...] "w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zgromadzenia Z. [...] z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zmienionej Uchwałą Nr [...] Z. [...] z dnia [...]"- oddalił skargę.

2. Sąd administracyjny badał następujący stan faktyczny: Zgromadzenie Z. [...] w dniu 18 grudnia 2015 r. podjęło uchwałę w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Wzór deklaracji określony został w załączniku Nr [...] do tej uchwały, a uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. pod poz. [...]. Uchwała ta została zmieniona [...] poprzez nadanie załącznikowi Nr [...] nowego brzmienia. Następnie Zgromadzenie Z. [...] podjęło, m.in. na podstawie art. 6n, art. 6m ust. 1a i 1b w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289; dalej: "u.c.p.g.") w dniu [...] uchwałę, którą dokonano kolejnej zmiany uchwały z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Nowe brzmienie otrzymał Załącznik Nr [...] do uchwały z [...], zawierający wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. We wzorze deklaracji, w rubryce C.2.2., zamieszczono tabelę, zawierającą oświadczenie właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady, a nie zamieszkują mieszkańcy, w której umieszczono rubryki dotyczące ilości odpadów komunalnych oraz stawek opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi zmieszanymi. W części tabeli dotyczącej ilości odpadów komunalnych w oddzielnych rubrykach wyszczególniono wielkości pojemników (rubryka a), liczbę pojemników na odpady zmieszane (rubryka b), średnią częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu, a w objaśnieniach pod tabelą wyjaśniono jak należy określać tę częstotliwość. Powyższa uchwała została w dniu [...] r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...].

3. Pismem z dnia 9 października 2017 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w P. zawiadomiła przedstawicieli Z. [...] o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do ww. uchwały. Rozpoznając sprawę w dniu [...] r. Kolegium RIO podjęło uchwałę, w której - z powodu naruszenia art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. - stwierdziło nieważność Załącznika Nr [...] do uchwały z dnia [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części obejmującej: - kolumnę "c" tabeli zamieszczonej w pkt C.2.2. oznaczonej w główce kolumny "Średnia częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu [*]", - wyrażenia "c x" w główce kolumny "f" w tabeli zamieszczonej w pkt C.2.2., określającej sposób przeliczenia danych, - objaśnienia zamieszczone pod tabelą w pkt C.2.2. o treści: "[*] w polu "Średnia częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu" (kolumna C) należy wpisać liczbę: 2,17 dla 1 odbioru co 14 dni, 4,33 dla 1 odbioru w tygodniu, 8,67 dla 2 odbiorów w tygodniu, 13 dla 3 odbiorów w tygodniu, 17,33 dla 4 odbiorów w tygodniu, 21,67 dla 5 odbiorów w tygodniu, 26 dla 6 odbiorów w tygodniu.", - w trzecim akapicie objaśnień zamieszczonych pod tabelą w pkt C.2.2. wyrażenie "średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu oraz ", - czwarty akapit objaśnień zamieszczony pod tabelą w pkt C.2.2., - pkt 2-5 pouczeń zamieszczonych pod częścią tabelaryczną, - w pkt 2 objaśnień w ostatnim akapicie odnoszącym się do sposobu wyliczenia opłaty w pkt C.2 wyrażenie "średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu oraz", - pkt 3 objaśnień zamieszczonych pod częścią tabelaryczną. Uzasadniając podjętą uchwałę Kolegium RIO wskazało, że badana przez nie uchwała z dnia [...] r. jest aktem prawa miejscowego, podjętym w oparciu o art. 6n ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 2a u.c.p.g. Powołując się na art. 6m ust. 1a i 1 b, art. 6j ust. 3 oraz art. 6s u.c.p.g. Kolegium wyjaśniło, że powyższe przepisy przesądzają o tym, że o wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy decyduje stawka opłaty za pojemnik ustalona przez organ stanowiący i liczba pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości zadeklarowana przez właściciela nieruchomości. Właściciel ma obowiązek oszacować ilość odpadów powstających na nieruchomości w ciągu miesiąca wyrażoną w liczbie pojemników o określonej pojemności, a w przypadku zmiany ilości odpadów zobowiązany jest w myśl art. 6m ust. 2 u.c.p.g. złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu nie jest elementem kształtującym miesięczną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do stanowiska zawartego w wyroku sygn. III SA/Po 1007/15 z dnia 18 lutego 2016 r. Kolegium wskazało, że zamieszczenie w deklaracji - wynikających z przepisów rangi ustawowej, tj. art. 6j u.c.p.g. - postanowień w przedmiocie parametrów normatywnych branych pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty nie może być interpretowane rozszerzająco. Ustawodawca wprowadził - w art. 6 j u.c.p.g. - następujące parametry: (a) liczbę pojemników oraz (b) stawkę opłat. Tak więc wprowadzenie kolejnego parametru, tj. (c) częstotliwości odbioru w miesiącu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu podustawowego. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych co wyklucza dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Tym samym zamieszczenie w załączniku Nr [...] do uchwały sugestii, że częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu ma wpływ na wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zmiana częstotliwości rodzi, po stronie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy obowiązek zmiany deklaracji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W związku z powyższym Kolegium oceniło, że postanowienia załącznika Nr [...] odnoszące się do częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu są sprzeczne z przepisem w art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Organ nadzoru powołał się także na przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: "u.s.g.") oraz § 143, § 115 i § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "rozporządzenie PRM") i w ich świetle uznał, że regulacje zamieszczone w pkt 2-5 pouczeń wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 6n ust. 1 ww. ustawy.

4. Z. [...] zaskarżył powyższą uchwałę Kolegium RIO do sądu administracyjnego, pomijając w wyszczególnieniu punktów wzoru deklaracji, co do których Kolegium RIO stwierdziło nieważność, punkt brzmiący "pkt 2-5 pouczeń zamieszczonych pod częścią tabelaryczną. Jednocześnie Skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu obrazę prawa materialnego, tj.: 1) art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Z. [...] nie miał kompetencji do wprowadzenia we wzorze deklaracji śmieciowej dodatkowego parametru tj. częstotliwości odbioru w miesiącu do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy i w konsekwencji stwierdzenia, że wprowadzenie ww. parametru stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu podustawowego - wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy; 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Załącznik nr [...] do Uchwały nr [...] jest sprzeczny z prawem. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części wskazanej wyżej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Z. [...] wskazał, że w oparciu o art. 6n ust. 1 pkt 1, art. 6m ust. 1a i 1b oraz art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wzór deklaracji zawiera niezbędne dane do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc takie dane, które są konieczne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

5. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., uchwałą z dnia [...], podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę. W motywach wskazał, że m.in., że zamieszczenie we wzorze deklaracji postanowień w przedmiocie parametrów normatywnych branych pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty, a wynikających z przepisów rangi ustawowej, tj. art. 6j ust. 3 u.c.p.g., nie może być interpretowane rozszerzająco. Wprowadzenie w spornej uchwale parametru średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu podustawowego w formie aktu prawa miejscowego. Z powyższych powodów uchwała określająca wzór deklaracji o wysokości opłaty w zakresie danych związanych z elementami niezgodnymi z ustawą naruszała w tej części przepisy prawa.

7. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego na podstawie art. 173 p.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1a i art. 6j ust 3 uc.p.g. polegającą na przyjęciu, że Z. [...] nie miał kompetencji do wprowadzenia we wzorze deklaracji śmieciowej parametru częstotliwości odbioru w miesiącu niezbędnego do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy i w konsekwencji stwierdzenia, że wprowadzenie ww. parametru stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu podustawowego tj. aktu prawa miejscowego jakim jest wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obejmującego stwierdzenie nieważności Załącznika nr [...] do uchwały z dnia [...] r. w części obejmującej elementy związane ze wskaźnikiem częstotliwości odbioru śmieci.

8. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru RIO wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

9. Na wstępie wyjaśnić należało, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Spór w sprawie dotyczy tego, czy Z. [...] w podjętej uchwale dotyczącej wzoru deklaracji opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej konsekwencję uchwały z dnia [...] w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi naruszyło przepisy prawa materialnego tj. art. 6n ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 6m ust. 1a i 1b oraz art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym orzeczeniu uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały dotyczącej wzoru deklaracji w części sprzecznej z regulacjami z art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 m ust. 1 i ust. 1b oraz art. 6 j ust. 3 u.c.p.g. było zgodne z przepisami prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, dotyczące wykładni prawa materialnego było zasadne.

10. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku przyjął, że wzór deklaracji o wysokości opłaty musi zawierać dane niezbędne do określenia jej wysokości. Jednakże określenie we wzorze deklaracji tych danych nie może powodować obejścia przepisów ustawowych regulujących elementy składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne opłata ta, zgodnie z art. 6j pkt 3 u.c.p.g., stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Brak zatem podstaw do wprowadzenia we wzorze deklaracji dodatkowego parametru, jakim jest średnia częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu administracyjnego, że wprowadzenie w spornej uchwale określającej wzór deklaracji parametru średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu podustawowego w formie aktu prawa miejscowego. Zasadne jest twierdzenie, że posiadane przez Skarżącego uprawnienia uchwałodawcze określają akty prawne rangi ustawowej, zaś korzystanie z nich musi odbywać się w sposób zgodny w delegacją ustawową, zakreślającą zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe ramy tego ustawowego upoważnienia. W kontrolowanej sprawie Skarżący przedmiotowe ramy tego upoważnienia przekroczył, naruszając tym samym delegację ustawową zawartą w art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1a i art. 6j ust. 3 u.c.p.g. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał też "że kwestię częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określa regulamin, uchwalany na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 ww. ustawy. Brak jest zatem podstaw do obligowania, w formie uchwały dotyczącej wzoru deklaracji, właścicieli nieruchomości do deklarowania średniej częstotliwości odbioru odpadów w miesiącu". Odnosząc się do kwestii częstotliwości odbioru odpadów komunalnych wynikającej z regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalanego na podstawie art. 4 ust. 1 u.p.c.g. a dodatkowo wskazanej przez Skarżącego w skardze kasacyjnej uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. – przyjąć należy zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd pierwszej instancji, że wykraczało poza delegację ustawową stwierdzenie Skarżącego w ww. uchwale, że "podana w regulaminie częstotliwość jest to częstotliwość minimalna" oraz że wymieniona uchwała "reguluje jedynie minimalne częstotliwości". Odnosząc się do kwestii związanej z podnoszonymi przez Skarżącego zarzutami dotyczącymi wprowadzenia we wzorze deklaracji elementu związanego z wymogiem podania przez adresatów uchwały minimalnej częstotliwość odbierania odpadów komunalnych podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że częstotliwość odbierania odpadów reguluje przepis ustawy, tzn. przepis art. 6r ust. 3b u.c.p.g., a nie uchwała podjęta na podstawie przepisu art. 6r ust. 3 w zw. z art. 6r ust. 3b ustawy. O ile bowiem przepis art. 6r ust. 3b u.c.p.g. dopuszcza zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów oraz wskazuje, że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej; w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne może być rzadsza, to uchwała podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 zobowiązuje radę gminy do definitywnego i konkretnego określenia "w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych ".

11. Sąd pierwszej instancji nadto słusznie zauważył, że regulacje tej uchwały powinny być spójne z regulacjami dotyczącymi odbioru odpadów komunalnych zawartymi w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach ustalonym na podstawie art. 4 ust. 1 u.p.c.g., dlatego też także i ten regulamin powinien określać częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy) w sposób szczegółowy, a nie ogólny, niedookreślony przez podanie minimalnych częstotliwości odbioru (wskazuje na to zwrot "regulamin określa szczegółowe zasady"). Prawidłowe jest zatem stanowisko RIO podzielone przez sąd administracyjny, że Skarżący powinien ustalić częstotliwość odbioru odpadów komunalnych w uchwałach podjętych na podstawie art. 6r ust. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., a nie obciążać tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości. Ustawodawca bowiem w żadnym przepisie prawa nie upoważnił Z. [...] do scedowania kompetencji do określenia częstotliwości odbioru odpadów komunalnych na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

12. Na podkreślenie zasługuje to, że rozpoznawana sprawa dotycząca rozstrzygnięcia nadzorczego RIO w zakresie uchwały Z. [...] określającej wzór deklaracji śmieciowej jest konsekwencją stanowiska wyrażonego w uchwale RIO stwierdzającej nieważność części uchwały Z. [...] w przedmiocie o opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia [...]. Sprawa ta była przedmiotem wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Po 1200/17. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2307/18 oddalił skargę na ww. wyrok uznając zasadność stanowiska sądu pierwszej instancji w przedmiocie przekroczenia przez Z. [...] w podjętej uchwale delegacji ustawowej i tym samym naruszenia przepisów prawa materialnego.

13. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.