Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opolu na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 23 kwietnia 2015 r., Nr IX/149/15 w przedmiocie powierzenia prezydentowi miasta uprawnień do ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i znajdujących się na nich urządzeń stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Opolu (dalej też: Prokurator lub skarżący) jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 23 kwietnia 2015r.,nr IX/149/15 w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Opola uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń znajdujących się na cmentarzach w mieście Opolu.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. , poz. 594 ze zm.) dalej też w skrócie: "u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2011 nr 45 poz. 236 ze zm.)

W § 1 uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola uprawnienia w zakresie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystane z cmentarzy komunalnych i urządzeń na nich się znajdujących w mieście Opolu. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Opola. W § 3 uchwały postanowiono, że przyjęty uchwałą Rady Miasta Opola nr XLVIII/742/13 z dnia 24 października 2013 r. cennik opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń pozostaje bez zmian, natomiast w § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Uchwałę powyższą zaskarżył Prokurator Rejonowy w Opolu i zarzucił jej:

-rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2011 nr 45 poz. 236 ze zm.) nie wskazując na czym to naruszenie polega oraz,

-rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez uznanie, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i zaniechanie jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas, gdy uchwała ta mieści się w ustalonym w ww. przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W związku z tymi zarzutami Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że z art. 4 ust. 1 (winno być art. 4 ust. 1 pkt 2 – przypis Sądu) ustawy o gospodarce komunalnej wynika upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei po myśli ust. 2 tego przepisu, uprawnienia w tym zakresie rady mogą powierzyć organom wykonawczym. Podkreślił, że wskazany art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała stosownie do do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wymaga obligatoryjnego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Brak publikacji stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż nie może ono wiązać adresatów zawartych w nim norm i skutkuje jej nieważnością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi .

Gmina Opole zarzuciła, że podstawą uchwały był nie przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, lecz art. 4 ust. 2 tej ustawy. Poza wszystkim zaskarżona uchwała nie ustala cennika opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, co dyskwalifikuje potrzebę rozstrzygania, czy stanowi ona akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Prokurator wniósł skargę na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skargę należało uznać za dopuszczalną.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miasta Opola z dnia 23 kwietnia 2015r. Nr. IX/149/2015, w przedmiocie opisanym na wstępie, przy czym uchwale nie nadano statusu aktu prawa miejscowego przez brak publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianej uchwały zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona uchwała prawidłowo powołała się na ustawę o samorządzie gminnym i ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej . Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Według zaś ust. 2 tego artykułu, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek, co też zaskarżona uchwała uczyniła.

Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wyznaczają generalną właściwość organów samorządu terytorialnego do określenia wysokości cen i opłat za usługi cmentarne oraz sposób ich ustalania. Przepisy art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej stanowią dodatkową, poza przepisami ustrojowymi odnoszącymi się do organów samorządu terytorialnego, podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego ( por. wyrok NSA z 8 pażdziernika 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13). Jako takie muszą być publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Natomiast na podstawie art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz. U. 2019 poz. 1461).

Ocena charakteru aktów wydanych przez organy gminy (radę gminy, organ wykonawczy) na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził m. innymi, że " niewątpliwie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnień z art. 4 ust. 1 pkt 2 tego przepisu organom wykonawczym tych jednostek, odbiega od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych). Nie może jednak wpływać na ocenę charakteru prawnego uchwał organów stanowiących, gdyż o tym decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą." (por. wyrok NSA z 7 września 2017r. ,sygn. akt II OSK 27/16). Akty organów samorządu oparte na tych podstawach prawnych są aktami prawa miejscowego i jako takie podlegają publikacji w dzienniku urzędowym.

Brak ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi także istotne naruszenie prawa, a to art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten wprowadza obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy.

Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10).

Zarządzenia organu wykonawczego wydane na podstawie uchwały mają charakter generalny - bo zawarte w nich normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowania mają mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto mają one charakter normatywny - bo zawierają postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia oraz zewnętrzny - bo skierowane są również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Dokonując ich kwalifikacji należy uwzględnić, że adresatem nie jest sama administracja. Regulują one w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. Słusznie zauważył skarżący, że adresaci ocenianego aktu zostali określeni generalnie a nie indywidualnie, i odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych.

Do takich aktów należy zaskarżona uchwała. Ponadto należy zwrócić uwagę-czego nie czyni skarżący- a co Sąd stwierdza w trybie art.134 § 1 P.p.s.a., że treść zaskarżonej uchwały zawiera w § 3 regulację dotyczącą materii przewidzianej w art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Stanowi on, że aktualny cennik wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń komunalnych pozostaje bez zmian do dnia ustalenia nowego cennika przez Prezydenta Opola . Taki zapis uchwały jest postanowieniem określającym ceny i opłaty w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Także

zatem z uwagi na brzmienie par. 3 uchwały musi ona być traktowana jako akt prawa miejscowego.

Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem uchwały za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Z art. 88 Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

W konsekwencji brak publikacji zaskarżonej uchwały jako prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jej wejścia w życie, przesądza o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych i ustawowych skutkując koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., co też Sąd orzekł w wyroku.