Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1114/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

II OSK 1677 / 14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną przez Gminę Miasta Z. decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 123 K.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał inwestorowi W. P. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budynku handlowo- usługowym realizowanym na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...] położonych w Z., prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2010 r., wydanego przez Starostę Zambrowskiego oraz zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 20 maja 2013 r. projektu budowlanego zamiennego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt zamienny i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oraz ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego i nadał decyzji na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2013 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia do dnia 31 grudnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego całość inwestycji łącznie z robotami wykonanymi w ramach odstępstwa, ale i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku handlowo- usługowego na działkach nr [...] i nr [...] w Z. i udzielił W. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tym budynku, nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. Zdaniem organu inwestor przedłożył komplet wymaganych dokumentów, które po sprawdzeniu oceniono jako odpowiadające wymaganiom wynikającym z prawa budowlanego. W trakcie kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Ponadto decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na wyjątkowo ważny interes inwestora, tj. pogarszający się stan techniczny budynku mimo dokonanych zabezpieczeń, co wiąże się z ponoszeniem strat.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Gmina Miasto Z. oraz A. i N. N., przy czym odwołanie A. N. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało uznane za wniesione z uchybieniem terminu.

Rozpoznając odwołania Gminy Miasta Z. oraz N. N., Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany jest zgodny z prawem.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto Z., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a., uchwały z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazano na niezgodność projektu budowlanego z decyzją środowiskową w zakresie powierzchni handlowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a.), jak i prawa materialnego, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy i skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu jakkolwiek organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że projekt budowlany zamienny winien spełniać wszystkie wymogi projektu budowlanego "pierwotnego", to jednak organ ten złożony w sprawie projekt ocenił zbyt powierzchownie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu było sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w tym m.in. winien był dokonać oceny zgodności przedłożonego projektu z planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów. Stanowisko to wynika z wykładni systemowej i celowościowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. 1 ust. 2 pkt 9). Zatem, w sytuacji gdy zachodzi możliwość przekroczenia przez obiekt budowlany powierzchni sprzedaży 2000 m2 na organie zatwierdzającym projekt budowlany ciąży obowiązek szczególnie dokładnej oceny zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego projektu, w tym w zakresie kompletności danych technicznych charakteryzujących przedmiotowy obiekt budowlany. Ciąży na nim też obowiązek zbadania rysunku planu pod względem określenia w nim granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy. Nie kwestionując generalnej dopuszczalności lokalizowania obiektów usługowych na terenie oznaczonym symbole 12 PS*MT*Ul, Sąd zauważył, że powierzchnia sprzedaży im przypisana może wykluczać dopuszczalność lokalizacji określonego obiektu wielkopowierzchniowego. Analiza treści oraz rysunku planu potwierdza ocenę strony skarżącej, że w uchwale nr 101/XX/04 Rady Miasta Zambrowa nie przewidziano oznaczeń literowych ani graficznych dla symbolu terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, które powinny posiadać oznaczenie literowe UC i graficzne – kreskowanie czerwono – ciemnoszare, zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 2.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przedmiotowemu terenowi przypisano w planie zaś kolor podstawowy fioletowy. Także z tekstu planu, w szczególności opisu ww. symbolu nie wynika, by przewidziano tam rozmieszczenie obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Projekt budowlany zamienny mógłby natomiast zostać oceniony jako zgodny z planem tylko, gdyby w niebudzący wątpliwości sposób wskazywał na powierzchnię sprzedaży obiektu niższą niż 2000 m2. Tymczasem projektant podawał różne wielkości bez wyjaśnienia powodów rozbieżności. Odwołujący się, zaś podawał jeszcze inne wyliczenia, do których organ nie ustosunkował się.

Za zasadne Sąd uznał także zarzuty odnośnie braku spełnienia przez projekt zamienny wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.) w szczególności § 11 ust. 2 pkt 1. W sprawie niniejszej istotne pozostaje określenie programu użytkowego obiektu budowlanego. Sposób użytkowania poszczególnych lokali winien wynikać z projektu, a tego nie można odnieść do projektu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją. Nie spełnia takiego wymagania przewidziana w projekcie funkcja "lokal handlowo-usługowy" bez określenia oddzielnie powierzchni dla usług i odrębnie dla handlu. Nadto projektant raz używa określenia "powierzchnia handlowa" w innym miejscu "powierzchnia sprzedaży". Część opisowa zawarta w zatwierdzonym projekcie i treść opisowa w tymże dokumencie pozostają różne z wyliczeniami przedłożonymi przez projektanta w postępowaniu odwoławczym przy niezmienionym projekcie zamiennym. Ujawnionych wątpliwości nie usunął również złożony po zamknięciu rozprawy "załącznik do protokołu rozprawy", bowiem to nie Sąd dokonuje ustaleń, ale organ. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego na datę wydawania decyzji nie dysponowały żadnymi wyjaśnieniami projektanta odnośnie różnic w wyliczeniach przez niego dokonanych. Także zauważyć należy, że kolejne pismo z dnia 3 kwietnia 2014 r. korygujące poprzednio podane wielkości nie tylko nie wyjaśnia problemu, ale wręcz go zaciemnia, skoro wprowadza kolejne zmiany. Nadto wyjaśnienia projektanta odnośnie powierzchni i wyliczenia przedstawione w dniu 11 września 2013 r. odbiegają od wartości podanych w zatwierdzonym projekcie w pozycji "Zbiorcze zestawienie danych liczbowych inwestycji".

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na fakt zupełnego pominięcia bezpośredniej lokalizacji przy planowanym obiekcie budowlanym istniejącego obiektu handlowego, jego założeń projektowych, co może spowodować, iż przedmiotem sprawy będzie obiekt wielkopowierzchniowy.

Brak jest również należytych rozważań w zakresie zgodności projektu budowlanego zamiennego z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności z decyzją Burmistrza Miasta Zambrowa z dnia [...] lipca 2012 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia. Wymieniona w projekcie budowlanym łączna powierzchnia użytkowa wskazuje na funkcjonalne powiązanie obydwu ww. obiektów, a co projekt zupełnie pomija, tak samo jak i organy. Czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, iż warunki realizacji przedsięwzięcia na etapie zatwierdzania projektu zamiennego były zmieniane i to bez odniesienia się do warunków decyzji "środowiskowej", jak i czytelnego obrazu zmian. Niezgodności z tą decyzją Sąd upatrywał nie tylko w widocznej różnicy powierzchni obiektu, ale z pominięcia warunków obejmujących oddziaływanie tego budynku na środowisko łącznie z już istniejącym obiektem tegoż inwestora. Wbrew przekonaniu organów nadzoru budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawiera niejednoznacznego zapisu dotyczącego lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych.

Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77, art. 78 § 1 K.p.a.) i materialnego (art. 35 ust. 1 p.b. i art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) mogące mieć wpływ (naruszenie prawa procesowego) i mające wpływ (naruszenie prawa materialnego) na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał na konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji, a z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) także decyzji pierwszoinstancyjnej. W końcowej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji przedstawił organom wskazania, co do dalszego postępowania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 P.p.s.a. Pozostałe rozstrzygnięcia Sąd podjął w oparciu o art. 152 i art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł N. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na:

- pominięciu nie mieszczącego się w granicach sprawy zagadnienia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zambrowie nadając swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności nie naruszył przepisu art. 108 § 1 K.p.a.,

- uchyleniu zaskarżonej decyzji PWINB w Białymstoku oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Zambrowie mimo wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności obu decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.

Jak podkreślono w uzasadnieniu kasacji, wynikające z art. 108 § 1 K.p.a. uprawnienia organu do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny charakter interesu strony nie może być stosowane dowolnie, w sposób rozszerzający, lecz jedynie gdy zwłoka w wykonaniu decyzji może wyrządzić znaczną szkodę. Brak natomiast rozpoznania tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji czyni koniecznym uznanie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie obejmuje badania całości sprawy, do czego Sąd był zobowiązany na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a.

Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. uczestnicy postępowania W. P. oraz J. P. wnieśli o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Rozpoznając w tych granicach wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzić trzeba, iż argumentacja w niej przedstawiona sprowadzała się do braku oceny przez Sąd pierwszej instancji kwestii nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie były natomiast kwestionowane okoliczności, dla których Sąd pierwszej instancji uznał kontrolowaną w sprawie decyzję oraz decyzję organu I instancji za wadliwe, co wykluczało również w tym zakresie dokonanie oceny kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Zauważyć należy, iż rygor natychmiastowej wykonalności odnosi się wyłączenie do decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 108 § 1 in principio K.p.a. dotyczy on "decyzji, od której służy odwołanie", a więc decyzji nieostatecznej. Z tych też przyczyn odnoszenie go do decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w drugim zarzucie kasacji w aspekcie jej nieważności pozostaje całkowicie bezzasadne. Zamieszczenie rozstrzygnięcia o nadaniu tego rygoru w treści samej decyzji powoduje, iż staje się on jej składnikiem i wywołuje ten skutek, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna i stanowi tytuł wykonawczy. Rygor natychmiastowej wykonalności nie jest jednak samodzielny, bowiem jego byt prawny jest ściśle uzależniony od materialnoprawnej treści samej decyzji, której do czasu wydania decyzji ostatecznej lub stania się taką przez decyzję organu I instancji nadaje jej cechy wykonalności. Z tych też przyczyn z chwilą uchylenia decyzji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności również i to postanowienie traci swój byt prawny. Zwrócić należy uwagę na to, iż sam rygor natychmiastowej wykonalności nie jest materialnym elementem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, ale procesowym. Już tylko z tych przyczyn, żądanie strony skarżącej kasacyjnie, aby niejako rozbić kontrolę sądowoadministracyjną na warstwę merytoryczną (sposób załatwienia sprawy określony w zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej przez organ I instancji) i proceduralną (nadania ostatniej z nich rygoru natychmiastowej wykonalności) uznać należało za pozbawione zasadności przy uwzględnieniu treści wyroku Sądu I instancji. Nadto stwierdzić trzeba, iż brak jest podstaw, aby nadanemu przez organ I instancji rygorowi natychmiastowej wykonalności pod kątem przypisać wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyjaśnić też trzeba, co zupełnie pomija strona wnosząca kasację, iż zakres uprawnień kontrolnych sądów administracyjnych, co do zasady odnosi się do ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 52 § 1- 4 P.p.s.a.) i to w pierwszej kolejności wobec nich stosowane są środki przewidziane w ustawie (art. 145 – 151 P.p.s.a.). Z tych też powodów, sąd rozpoznający skargę w pierwszej kolejności powinien stwierdzić, czy zaskarżone orzeczenie obarczone jest wadą pozwalającą na wyeliminowanie go z obrotu prawnego, a dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie może badać, czy są podstawy do zastosowania art. 135 P.p.s.a. dla końcowego załatwienia sprawy w granicach danego stosunku administracyjnoprawnego. Szczególnie istotnym w świetle okoliczności niniejszej sprawy pozostaje ostatni z warunków umożliwiających zastosowanie analizowanego przepisu, tj. niezbędność usunięcia naruszenia prawa dla końcowego załatwienia sprawy. Kwestia oceny rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, a więc decyzji która została wyeliminowana z obrotu prawnego wraz z zaskarżoną decyzją takiego warunku nie spełnia. Konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie z uwagi na wyrok Sądu pierwszej instancji, powoduje stan, w którym stwierdzone w sprawie naruszenia prawa zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z przyczyn powyżej wskazanych, za bezzasadne należało uznać postawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.