Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę

Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2 i art. 188 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwolnił J. M. ze Służby Celnej z upływem 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W motywach podał, że w okresie obejmującym lata 2008-2012 absencja funkcjonariusza z powodu choroby, na okoliczność której przedłożył zwolnienia lekarskie, obejmowała łącznie 716 dni. W związku z tym dalsze pozostawanie w służbie wymienionego, nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych i jest sprzeczne z dobrem służby. Od powyższej decyzji J. M. złożył odwołanie, w którym wniósł o przywrócenie go do służby. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że w dniu [...] lipca 2008 r. podczas wykonywania obowiązków służbowych nastąpił wypadek, w wyniku którego trafił do szpitala i na skutek którego utracił zdrowie, dlatego w okresie rehabilitacji przebywał na zwolnieniach lekarskich. W ocenie skarżącego zastosowanie w jego przypadku art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej stanowi rażące naruszenie prawa materialnego.

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ponownie wskazał na absencję chorobową funkcjonariusza wynoszącą od 2008 r. do 2012 r. 716 dni i stwierdził, że tak znaczna absencja oraz jej negatywne następstwa powodują, iż uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że dalsze pozostawanie zainteresowanego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych i jest sprzeczne z dobrem służby.

Organ wskazał, iż skarżący w latach 2008-2012, pełniąc służbę w Referacie [...], miał powierzone zadania z zakresu kontroli [...], m.in. uczestniczenie w czynnościach [...]. Tak wysoka absencja negatywnie wpłynęła na funkcjonowanie komórki i jednostki organizacyjnej, w której pełnił służbę skarżący poprzez utrudnienie wykonywania powierzonych zadań, a niemożliwym było odstąpienie od ich wykonywania. Nieobecność w służbie skarżącego prowadziła do obciążania pozostałych funkcjonariuszy dodatkowymi zadaniami i dokonywania zmian organizacyjnych. W aktach sprawy znajdują się materiały potwierdzające, że w okresie długotrwałej absencji funkcjonariusza celnego, Referat [...], w którym pełnił służbę skarżący, wypracował 1319 godzin w przedłużonym czasie służby. Problemy kadrowe wynikłe z absencji były omawiane na wielu naradach czy spotkaniach m.in. na naradzie kadry kierowniczej w kwietniu 2008 r., 2009 r. oraz na początku 2012 r. Z analizy protokołów wynika, iż wysoka absencja jest kwestią istotnie wpływającą na funkcjonowanie komórek a w szczególności komórki [...], w której służbę pełnił odwołujący. W tym celu sformułowane były zalecenia, aby w celu realizacji obligatoryjnych kontroli dokonywać przesunięć kadrowych pomiędzy sekcjami referatu a referatem oraz ograniczyć do minimum czynności biurowo-organizacyjne.

W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, celowym było podjęcie przez Dyrektora Izby Celnej w O. działań służących dobru służby, mających na celu efektywne wykorzystanie przydzielonego etatu do realizacji zadań jednostki, w której pełnił służbę skarżący J. M., będąc często i długotrwale nieobecny (m.in. w okresie od [...] 07.2008 r. do [...].06.2009 r., od [...].06.2011 r. do [...].04.2012 r.), nie wykonywał swoich zadań, także dalsze pozostawanie go w służbie nie gwarantowało należytego ich wykonywania w przyszłości. W ocenie organu odwoławczego zaszły w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego rehabilitacji po przebytym urazie, Szef Służby Celnej wskazał, iż przyczyną absencji funkcjonariusza, co wynika z dokumentacji lekarskiej były nie tylko kwestie związane z rehabilitacją w związku z przebytym urazem. Nadto przesłanką zwolnienia nie był stan zdrowia ani jego przyczyny, ale konsekwencje nieobecności w postaci niewykonywania zadań służbowych, co godzi wprost w interes służby a tym samym też w interes społeczny. Organ wskazał również na aspekt finansowy, bowiem w okresie absencji, kiedy funkcjonariusz nie wykonuje zadań, otrzymuje 100% uposażenia. Nie bez znaczenia, zdaniem organu, również szczególny status prawny funkcjonariusza, z którego wynikają zarówno przywileje, jak też zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej. Pierwszorzędne znaczenie ma tu dyspozycyjność, która pociąga za sobą obowiązek wykonywania zadań w miejscu i w sposób podyktowany dobrem służby.

Natomiast konieczność zapewnienia sprawnej realizacji przez Służbę Celną nałożonych na tę formację zadań mieści się w pojęciu dobra służby. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. zarzucił jej:

1) naruszenie prawa materialnego art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w sprawie nie zachodzi sytuacja, aby dalsze pozostawanie w służbie skarżącego nie gwarantowało należytego wykonywania obowiązków służbowych, a tym samym nie jest zagrożone dobro służby;

2) art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zwolnienie funkcjonariusza, któremu po nieobecności w pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy poprawił się stan zdrowia i pełni służbę oraz może ją nadal pełnić należycie wykonując obowiązki służbowe;

3) naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego, oparcie ustaleń faktycznych w sprawie na niepełnym materiale dowodowym, zaniechanie przeprowadzenia dowodów oraz ustaleń faktycznych w przedmiocie aktualnego stanu zdrowia skarżącego i prognoz jego ewentualnej niezdolności do służby w przyszłości, które to okoliczności stanowiły bezpośrednią przesłankę ustalenia przez organy orzekające o braku gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego i negatywnej oceny pozostania przez niego w służbie w kontekście dobra Służby Celnej,

4) naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ocena stanu zdrowia skarżącego oraz przewlekłość jego chorób wymagały wiedzy specjalistycznej,

5) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeń, będących podstawą ustalenia braku gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego i wymogu jego zwolnienia z uwagi na dobro służby.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. Nadto wniósł na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 105 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), określającym przesłanki fakultatywnego zwolnienia ze służby, funkcjonariusza można zwolnić w przypadku:

1. niewywiązywania się z obowiązków służbowych służby stałej, stwierdzonego w dwóch następujących po sobie ocenach okresowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy;

2. skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż określone w art. 104 ust. 1 pkt 2;

3. powołania do innej służby państwowej, a także objęcia funkcji z wyboru w organach wykonawczych samorządu terytorialnego;

4. nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy;

5. niewyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe;

6. nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok;

7. warunkowego umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego, jeżeli popełniony czyn stanowił przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;

8. odmowy poddania się badaniom lekarskim, o których mowa w art. 130 ust. 1;

9. zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8 ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należnego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych: zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy;

10. upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia;

Materialnoprawną podstawą zwolnienia J. M. ze Służby Celnej stanowił pkt 9 powołanego przepisu z uwagi na brak gwarancji należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych oraz dobro służby. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest, w ocenie Sądu, bezsporny i wynika z niego, że skarżący w okresie od 2008 r. do 2012 r. pełnił służbę w Referacie [...] ostatnio na stanowisku [...]. Do jego zadań należała m.in. kontrola [...].

Począwszy od lipca 2008 r. J. M. zaczął przebywać na zwolnieniach lekarskich, łączna absencja w okresie od 2008 r. do 2012 r. wyniosła 716 dni.

Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy długotrwała nieobecność funkcjonariusza celnego w służbie, wynikająca z korzystania przez niego ze zwolnień lekarskich stanowi ważną przyczynę, o której mowa w art. 105 pkt. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.).

Stosownie do powołanego przepisu funkcjonariusza można zwolnic ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych: zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariusza.

Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ dysponuje zatem możliwością wyboru skutku prawnego. Możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza jednak dowolności i nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji. Stąd, decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, z. 1, poz. 57), przyjmuje się, że powinnością organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Sąd administracyjny, badając dopełnienie tego obowiązku, nie ingeruje w celowość rozstrzygnięcia organu, ale ocenia zgodność decyzji z art. 7 k.p.a.

Dla stosowania art. 105 pkt. 9 cyt. ustawy niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania (skonkretyzowania). Organ, ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego, obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę dobra służby.

W przekonaniu Sądu organ zasadnie przyjął, że zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobro służby". Pojęcie jakim jest "dobro służby" należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza. Jak wynika z art. 1 ustawy o Służbie Celnej, stanowi ona jednolitą umundurowaną formację, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy, podejmując służbę, funkcjonariusz w składanym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych obowiązków oraz dbania o dobre imię służby.

W sprawie jest niesporne, że skarżący od lipca 2008 r., do kwietnia 2012 r. w ciągu 716 dni korzystał ze zwolnień lekarskich, skutkiem czego nie realizował powierzonych mu zadań.

Niewątpliwie taka sytuacja nie leży w interesie służby, prowadzi bowiem do jej dezorganizacji oraz wywołuje negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań. Prowadzi również do negatywnych skutków finansowych związanych z koniecznością wypłaty uposażenia. Oznacza to, że przedłużająca się absencja funkcjonariusza w służbie zwykle godzi w jej dobro i zachowanie w służbie funkcjonariusza, który od dłuższego czasu nie wykonuje swoich obowiązków, odbywa się ze szkodą dla służby, co w określonym stanie faktycznym może stanowić ważną przyczynę w rozumieniu art. 105 pkt. 9 ustawy, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza.

Zgodzić się należy z organem, iż "dobro służby", to konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji nałożonych na Służbę Celną zadań. Prawidłowa, terminowa realizacja zadań wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. Obsada etatowa podlega systematycznym analizom, w tym z uwzględnieniem funkcjonariuszy nieobecnych m.in. z powodu choroby. W związku z powyższym, aby zapewnić prawidłową realizację zadań, kierujący komórkami muszą tak organizować służbę, aby mimo niepełnej obsady, zadania były sprawnie i terminowo realizowane. Powyższe wymusza dodatkowe obciążenie pracą pozostałych funkcjonariuszy i służbę w przedłużonym czasie, za co funkcjonariuszowi przyznaje się czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo uposażenie za przedłużony czas służby.

Wskazać należy, iż skarżący swoje problemy zdrowotne koncentruje na wypadku, któremu uległ w dniu [...] lipca 2008 r., w wyniku którego doszło do [...] wymagającym leczenia operacyjnego i rehabilitacji, które to urazy zostały już wyleczone. Należy jednak zauważyć, że zwolnienia lekarskie od 2010 r. pochodziły również od lekarzy różnych specjalności.

Nie bez znaczenia dla oceny całokształtu sytuacji skarżącego jest również szczególny status prawny funkcjonariusza, z którego wynikają zarówno przywileje, jak też zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej. Pierwszorzędne znaczenie ma tu dyspozycyjność, która pociąga za sobą obowiązek wykonywania zadań w miejscu i w sposób podyktowany dobrem służby. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04, zgodnie z którym troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować ją będzie duży stopień represyjności. Z tego względu nie sposób uznać za trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny z uwzględnieniem tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Zebrały również w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a. i oceniły go zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Wbrew sugestiom skarżącego, nie było potrzeby ustalenia jego aktualnego stanu zdrowia na potrzeby prowadzonego postępowania, gdyż to nie ta okoliczność legła u podstaw zwolnienia go ze służby, lecz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i dobro służby.

Nie znajduje także uzasadnienia w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem to nie prognoza co do stanu zdrowia była jedną z przesłanek zwolnienia ze służby, lecz właśnie negatywna prognoza odnosząca się do braku gwarancji należytego wykonywania obowiązków.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.