Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszacych się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy; jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 18 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Gminy K. Z. dotyczącej statutu Gminy K. Z. oddala skargę.

Uchwałą z dnia 16 września 2005 r. (nr [...]) Rada Gminy w K. Z. zmieniła uchwałę z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie Statutu Gminy K. Z. w ten sposób, że w § 1 ust. 9 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 nadała nowe brzmienie § 54 Statutu i w jego ust. 2 postanowiła, że inicjatywa uchwałodawcza - oprócz radnych, komisji, klubów radnych i wójta - przysługiwać będzie również grupie co najmniej 100 osób mających prawo wybierania Rady. W zmienionym § 54 ust. 5 Statutu Rada wyjaśniła, że "Przez inicjatywę uchwałodawcza należy rozumieć złożenie projektu uchwały, zgłoszenie wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszenie na piśmie wniosku o przygotowanie projektu uchwały. Wniosek taki powinien określać tezy uchwały oraz uzasadnienie".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 października 2005 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity; Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda D. stwierdził nieważność § 1 ust. 9 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 powołanej na wstępie uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców gminy nie znajdowało uzasadnienia prawnego. Zauważył, że art. U ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie oddziela osobisty udział mieszkańców gminy w stanowieniu prawa obowiązującego na terenie gminy w drodze wyborów i referendum od udziału tych mieszkańców w stanowieniu prawa za pośrednictwem organów gminy. Wojewoda zaznaczył, że inicjatywa uchwałodawcza przysługuje radnym, organom wymienionym w ustawie o samorządzie gminnym oraz organom określonym w statucie gminy i w jego ocenie brak było podstaw prawnych do przyznania tej inicjatywy grupie co najmniej 100 mieszkańców gminy. Zwrócił następnie uwagę na to, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy uprawnieni są do zgłaszania radnym postulatów celem przedstawienia ich organom gminy do rozpatrzenia, przy czym statut gminy może także wskazywać na uprawnienia mieszkańców oraz ich organizacji w zakresie kierowania do rady wniosków o podejmowanie uchwał w przedmiocie niezastrzeżonym do właściwości innych organów i podmiotów. W opinii Wojewody powyższe regulacje nie nadawały jednak mieszkańcom gminy prawa do inicjatywy uchwałodawczej.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. Gmina K. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia jako niezgodnego z prawem. Gmina zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Gmina wyjaśniła, że obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia inicjatywy uchwałodawczej i nie precyzują kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo wystąpienia z taką inicjatywą. W jej ocenie, w tej sytuacji, należało przez analogię zastosować regulacje dotyczące inicjatywy ustawodawczej zamieszczone w art. 118 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Gmina wyjaśniła, że w nauce prawa pod pojęciem inicjatywy ustawodawczej rozumie się prawo określonego w Konstytucji podmiotu do zgłoszenia projektu ustawy, z tym skutkiem, że powinien on stać się przedmiotem prac Sejmu (por. komentarz do art. 118 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). Skorzystanie przez uprawniony podmiot z prawa inicjatywy ustawodawczej wywołuje - zdaniem Gminy - wyłącznie ten skutek, że projekt wnioskodawcy zostanie rozpatrzony przez Sejm, co nie oznacza, by ten był związany jego treścią. Według Gminy przyznanie prawa inicjatywy uchwałodawczej nie tylko organom gminy, ale także większej grupie mieszkańców gminy, nie naruszało obowiązującego prawa, w szczególności zaś art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego, z zastrzeżeniem art. 12 tej ustawy, organem stanowiącym w gminie jest rada gminy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkiem radnych jest bowiem przyjmowanie postulatów zgłaszanych przez mieszkańców gminy i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia. Postulaty takie mogą przybierać różną formę, w tym także wniosków o podjęcie uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota powstałego w sprawie sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy mieszkańcom gminy przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, rozumiana jako prawo do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał.

Przystępując do wyjaśnienia tej kwestii należy na wstępie zauważyć, że w obowiązującym ustawodawstwie brak jest regulacji prawnych przyznających mieszkańcom tworzącym wspólnotę samorządową prawo do inicjatywy uchwałodawczej. Prawa do takiej inicjatywy nie można wyprowadzić w drodze domniemania wypływającego z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wedle którego "O ustroju gminy stanowi jej statut" oraz z treści art. 22 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że "organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy". W statucie rada gminy może regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy pod warunkiem jednak, iż nie naruszają one przepisów ustaw. Zasada ta wprost wynika z unormowań zawartych w art. 169 ust. 4 Konstytucji ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Użyty w treści tego przepisu zwrot "w granicach ustaw" oznacza, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju gminy jest ograniczona i powoduje, że rada nie może przyznać mieszkańcom gminy uprawnień dalej idących niż uprawnienia wynikające z ustawy zwykłej. W przepisach Konstytucji oraz w ustawie o samorządzie gminnym - jak to zostało wyżej powiedziane - brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał.

Nie mogło wywołać pożądanego skutku powołanie się przez skarżącą Gminę na analogię z konstytucyjnymi regulacjami dotyczącymi inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 2 Konstytucji). Granice udziału mieszkańców gminy w sprawowaniu przez nich władzy jak i podejmowaniu rozstrzygnięć wyznacza Konstytucja oraz ustawa o samorządzie gminnym. Granice te dotyczą między innymi swobody organów gminy co do kształtowania jej wewnętrznego ustroju, obejmującego m. in. stanowienie aktów prawa miejscowego, określających udział mieszkańców w sprawowaniu władzy na obszarze gminy. Są one wytyczone przez treść art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle którego "władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do

Narodu" i ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że "naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio". Doniosłą regułę zawiera także art. 16 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, zaś przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Regulacja ustawodawcza uwzględniać winna także wyrażone w art. 163 Konstytucji domniemanie wykonywania przez samorząd terytorialny " zadań publicznych" niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, jak również przywołaną już treść art. 169 Konstytucji.

Rozwinięciem norm konstytucyjnych jest między innymi art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że "mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy". Powyższe regulacje wskazują jednoznacznie na to, że w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym - do wyborów i referendum -udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia "za pośrednictwem organów gminy", co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez skarżącą argumentacja uzasadniająca przyznanie określonej ilościowo (100) grupie mieszkańców prawa do inicjatywy uchwałodawczej nie jest przekonująca. Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy; jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tak silnego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy nie powinno być traktowane jako pozostawienie wolnego pola regulacjom statutowym, lecz jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy. Przywołać w tym miejscu można treść art. 5a ustawy o samorządzie terytorialnym, wedle którego "W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej

terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy" (ust. 1), a "zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy" (ust. 2). Skoro ustawodawca zaliczył do materii ustawowej przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami gminy i powierzył gminie określenie ich zasad, to trudno przyjąć aby tak ważna materia jak inicjatywa uchwałodawcza (bez wątpienia uprawnienie dalej idące niż prawo do konsultacji w ważnych sprawach gminy) i sposób jej wykonywania mogła być samoistnie uregulowana w statucie gminy.

Wbrew wywodom skargi prawa mieszkańców wspólnoty samorządowej do inicjatywy uchwałodawczej nie można wyprowadzić z treści art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W przepisie tym mowa jest wyłącznie o tym, że jedną z form utrzymywania przez radnego stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami jest "przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia". Radny - jak stanowi zdanie ostatnie powołanego wyżej przepisu - nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. "Zgłaszanie postulatów" nie jest równoznaczne z inicjatywą uchwałodawcza, rozumianą jako "opracowanie i złożenie tekstu projektu uchwały wraz z dopełnieniem wymaganych przepisami uzgodnień i konsultacji". Przyjęte postulaty radny, w zależności od kompetencji organów gminy, może przedstawić wójtowi lub burmistrzowi, bądź sekretarzowi gminy albo też przedstawić radzie gminy w ramach interpelacji. Postulaty mieszkańców stanowią inspirację dla radnego do zainteresowania przedstawionym mu zagadnieniem (problemem) innych radnych czy też rady i mogą spowodować złożenie projektu uchwały przez podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawcza, tj. przez wójta gminy, który ma za zadanie przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), przez komisje rady lub przez grupę radnych (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1995 r. SA/Wr 2515 /95, opubl. Orzecznictwo w sprawach samorządowych nr 1 z 1996 r., poz. 13).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że rada gminy nie może w statucie gminy określić, że mieszkańcom wspólnoty samorządowej przysługuje inicjatywa uchwałodawcza polegająca na złożeniu projektu uchwały lub zgłoszeniu wniosku o zmianę treści uchwały.

Odrębnie traktować należy natomiast prawo do zgłoszenia przez mieszkańców

na piśmie wniosku o przygotowanie projektu uchwały. Wprawdzie w zmienionym statucie (§ 54 ust. 5) prawo takie jest definiowane także jako "inicjatywa uchwałodawcza", to jednak - po skutecznym zakwestionowaniu przez Wojewodę nowego brzmienia § 54 ust. 2, 3 i 4 Statutu - wniosek mieszkańców o przygotowanie projektu uchwały należy traktować jako zgłoszenie postulatu w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Z tych względów - stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało prawa, w tym zwłaszcza powołanych w skardze przepisów art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - oddalił skargę jako nieuzasadnioną.