Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/22 w sprawie ze skargi G.R. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 6 maja 2022 r., nr SKW/78/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G.R. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/22 oddalił skargę G.R. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej także jako: organ) z dnia 6 maja 2022 r., nr SKW/78/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2018 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udzielenie następujących informacji:

1. Czy prawdą jest, że w okresie sprawowania przez P.B. stanowiska Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, z rekomendacji M.M., została zatrudniona w SKW na stanowisku dyrektora Biura Prawnego M.L.?;

2. Czy prawdą jest, iż SKW za rekomendacją M.L. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej zwolnienia Pana M.M. ze służby w SKW, które nastąpiło w 2008 lub 2009 roku? Czy przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej o stwierdzeniu nieważności decyzji SKW w przedmiocie zwolnienia M.M. ze służby w SKW?;

3. Jakie korzyści finansowe z tytułu wydanej decyzji administracyjnej uzyskał M.M.?;

4. Czy prawdą jest, że SKW wszczęła w ostatnich 2-2,5 roku postępowanie administracyjne zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej zwolnienia P.B.1 ze służby w SKW, które nastąpiło w 2008 lub 2009 roku? Czy przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej o stwierdzeniu nieważności decyzji SKW w przedmiocie zwolnienia P.B.1 ze służby w SKW?;

5. Jakie korzyści finansowe z tytułu wydanej decyzji administracyjnej uzyskał P.B.1?

Decyzją z dnia 30 marca 2018 r. nr 9/BP/2018 organ, na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej uznając, że żądane przez niego informacje, określone we wniosku z dnia 16 lutego 2018 r., należy zakwalifikować jako informacje wskazane w art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego, odnoszące się do tożsamości funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników Służby Kontrwywiadu Wojskowego, a przez to niepodlegające ujawnieniu w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednak decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 902/18, w którym stwierdzono, że twierdzenie organu, zgodnie z którym informacje objęte wnioskiem z dnia 16 lutego 2018 r. należy zakwalifikować jako informacje z art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego odnoszące się do tożsamości funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników Służby Kontrwywiadu Wojskowego, nie zasługuje na aprobatę. W ocenie Sądu I instancji, wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lutego 2018 r. nie dotyczył zadań wykonywanych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, czy też danych "odnoszących się do tożsamości osób" podlegających ochronie w związku z wykonywaniem zadań Służby Kontrwywiadu Wojskowego w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów. Wniosek ten zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnosił się do kwestii organizacyjnych i administracyjnych Służby Kontrwywiadu Wojskowego, tj. zatrudnienia określonej osoby na stanowisku kierowniczym - Dyrektora [...] SKW, wszczęcia określonych postępowań administracyjnych wobec wskazanych osób, wydanych w ramach tych postępowań decyzji administracyjnych oraz skutków finansowych podjętych przez organ decyzji. Przedmiotowy wniosek obejmował więc pytania o to, czy w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego zostały podjęte określone czynności w sferze zatrudnienia oraz w sferze stosunków służbowych, a także jakie były konsekwencje finansowe tychże czynności. Sąd I instancji zaznaczył, że żądanie wniosku nie obejmowało więc informacji na temat danych identyfikujących funkcjonariuszy (osób niebędących funkcjonariuszami) podlegających ochronie "w związku z wykonywaniem zadań SKW", o których mowa w art. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wbrew stanowisku organu przepisy art. 39 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego dotyczą całkowicie odrębnych kwestii. Sąd I instancji wyjaśnił, że pierwszy z powołanych przepisów dotyczy obowiązku ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy w związku z wykonywaniem zadań SKW określonych w art. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, natomiast drugi z nich określa uprawienie organu do udzielenia zezwolenia funkcjonariuszom i pracownikom SKW oraz byłym funkcjonariuszom i pracownikom tej Służby na udzielenie informacji niejawnych będących w ich posiadaniu określonej osobie bądź instytucji. Przepisów tych w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można powiązać w sposób uzasadniający twierdzenie, że obowiązek ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy SKW odnosi się również do byłych funkcjonariuszy. Sąd I instancji uznał, że przepis art. 43 ust. 1 ww. ustawy nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem dotyczy zupełnie innej materii, nieobjętej treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ błędnie uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić w oparciu o art. 39 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego w sytuacji, gdy ze względu na przedmiot wniosku informacyjnego, przepisy te nie znajdują w tej sprawie zastosowania.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji, jednak została ona oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 973/21, który uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, a stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest prawidłowe.

W związku z powyższym organ decyzją z dnia 6 maja 2022 r., nr SKW/78/2022, na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponownie odmówił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zachodzą uzasadnione podstawy do odmowy udzielenia skarżącemu żądanych informacji i wyjaśnił, że złożony przez niego wniosek o udzielenie informacji publicznej prowadzi do zbiegu różnych podstaw ograniczenia prawa do informacji, której ujawnienie w okolicznościach niniejszej sprawy podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania zawarte w punktach od 1 do 5 wniosku z dnia 16 lutego 2018 r. nie jest możliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jak ustalił organ, choć wnioskowane informacje mają charakter publiczny, to ich nośniki stanowią dokumenty o nr SKW [...] oraz SKW [...], które zostały opatrzone klauzulą "ZASTRZEŻONE".

W związku z powyższym organ uznał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja ta podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Jak wyjaśnił organ, element materialny informacji niejawnej został określony w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jednocześnie organ zaznaczył, że uzasadnienie decyzji w zakresie wyjaśnienia powiązania treści konkretnej poszukiwanej informacji z definicją informacji niejawnej zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem podlega ograniczeniu, ponieważ samo określenie zagrożeń sprzeciwiających się udostępnieniu informacji w niektórych przypadkach może prowadzić do ujawnienia informacji objętej odmową.

Ponadto, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego uznał również, że udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania zawarte w punktach od 1 do 5 wniosku, nie jest możliwe także na podstawie drugiej przesłanki, która określona została w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśnił bowiem organ zarówno działania administracyjne Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, w szczególności dotyczące sfery stosunków pracowniczych i stosunków służbowych określonych osób, a także informacje o ewentualnych środkach wypłacanych na podstawie decyzji administracyjnych, stanowią informację o podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w tym o jego organizacji oraz zasadach funkcjonowania, jednak – co podkreślił organ – należy mieć na względzie treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do prawa do prywatności jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, który musi być odczytywany całościowo, czyli ściśle w powiązaniu z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśnił organ, przepis ten wskazuje na istnienie dwóch grup osób fizycznych: osób pełniących funkcje publiczne oraz osób niepełniących funkcji publicznych. W obu jednak przypadkach podstawą odmowy udostępnienia informacji, jak wskazał organ, będzie zawsze art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że osoby niepełniące funkcji publicznych mają pełną autonomię w zakresie decydowania o prawie ujawnienia informacji ich dotyczących osobom trzecim w trybie prawa do informacji. Natomiast osoby pełniące funkcje publiczne zachowują autonomię informacyjną jedynie w odniesieniu do tej sfery swojego życia prywatnego, która nie wykazuje związku z pełnieniem przez nie funkcji publicznej.

Zdaniem organu przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie stanowił podstawę prawną do odmowy udostępnienia informacji w zakresie, w jakim:

a) wobec osób pełniących funkcje publiczne przewiduje zachowanie prawa do prywatności przez zapewnienie autonomii decydowania o ujawnieniu informacji, jakie nie wykazują związku z pełnieniem funkcji publicznej,

b) wobec osób niepełniących funkcji publicznej zapewnia im prawo do autonomii decydowania o ujawnieniu informacji ich dotyczących.

Organ ustalił, że prawo do informacji publicznej w niniejszej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Jednak podkreślił jednocześnie, że uzasadnienie decyzji w powyższym zakresie nie może być zawarte w jego części jawnej.

W piśmie z dnia 8 czerwca 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że samo opatrzenie klauzulą "ZASTRZEŻONE" wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokumentów źródłowych jest wystarczające do odmowy udostępnienia skarżącemu informacji objętych wnioskiem, co spowodowało niewyjaśnienie materialnych przesłanek uzasadniających niejawny charakter żądanych informacji i mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolne uznanie osób wskazanych przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej za osoby niepełniące funkcji publicznych, mimo dostępnych informacji o zakresie obowiązków służbowych tych osób, co spowodowało nieprawidłową odmowę udostępnienia żądanych informacji skarżącemu ze względu na ochronę życia prywatnego tych osób, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ błędnie wskazuje, że dostateczną i wystarczającą podstawę odmowy ujawnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji może stanowić to, że dokumenty zawierające informacje objęte wnioskiem są opatrzone klauzulą "ZASTRZEŻONE". Skarżący podkreślił bowiem, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, klauzuli "ZASTRZEŻONE" nie nadaje się dokumentom stanowiącym nośnik informacji, a samym informacjom. Natomiast na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaniem skarżącego nie sposób jest ustalić czy dostęp do wskazanych przez organ dokumentów źródłowych jest ograniczony ze względu na materialny charakter informacji objętych wnioskiem skarżącego, czy może ze względu na inne informacje zawarte w tych dokumentach. Skarżący zaznaczył, że wyjaśnienie tej kwestii przez organ jest o tyle istotne, że w sprawie nie żądano udostępnienia całości dokumentów, a jedynie konkretnych informacji w nich zawartych (według organu). Skarżący zauważył, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił równocześnie żadnych innych okoliczności uzasadniających twierdzenie, że ujawnienie żądanych w sprawie informacji może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się z kolei do oceny organu jakoby prawo do informacji publicznej w niniejszej sprawie podlegało ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych, skarżący podniósł, że organ nie wyjaśnił podstaw swych ustaleń, że osoby wymienione przez skarżącego w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznych nie sprawują funkcji publicznych, zwłaszcza biorąc pod uwagę to, że pytania skarżącego dotyczą m.in. biura prawnego SKW oraz osoby negocjującej umieszczenie w Polsce elementów tzw. tarczy antyrakietowej. W ocenie skarżącego ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za całkowicie dowolne i dokonane z naruszeniem obowiązków wskazanych w art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz dodając, w odniesieniu do treści skargi, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że klauzul tajności nie nadaje się dokumentom stanowiącym nośnik informacji. Organ uznał za bezzasadną argumentację podnoszoną przez skarżącego jakoby z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, że podanie skarżącemu żądanych przez niego informacji nie jest możliwe bez ujawnienia mu przedmiotowych dokumentów, bowiem informacje te stanowią informacje niejawne i znajdują się w dokumentach opatrzonych klauzulą "ZASTRZEŻONE". Organ dodał, że skarżący nie mógł uzyskać dostępu do wnioskowanych informacji, gdyż nie jest osobą do tego uprawnioną w rozumieniu art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jednocześnie organ zaznaczył, że samo wskazanie konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem żądanych informacji mogłoby prowadzić do ujawnienia właśnie tych informacji.

Organ podkreślił, że część uzasadnienia zaskarżonej przez skarżącego decyzji została opatrzona klauzulą tajności "TAJNE", a jej nośnikiem jest dokument o nr SKW [...].

Organ zaznaczył także, że wbrew twierdzeniom skarżącego część jawna uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera informacji, że osoby, których dotyczy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej sprawują, czy też nie sprawują funkcji publicznej, a jedynie wskazano w nim, że podstawą odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej jest także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ wskazał, że z uwagi na to, że informacje, o które wnioskuje skarżący są informacjami niejawnymi, to nie może formułować twierdzeń, które mogłyby, chociaż pośrednio, potwierdzać czy zaprzeczać okolicznościom, które stanowią przedmiot zapytań skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/22 oddalił skargę skarżącego na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 6 maja 2022 r., nr SKW/78/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przypomniał na wstępie, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 902/18, którym uchylono decyzję organu z dnia 30 marca 2018 r. i w którym zobowiązano organ, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku z 16 lutego 2018 r., do uwzględnienia oceny prawnej dokonanej w wydanym orzeczeniu, w tym do zbadania innych podstaw wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadniających ograniczenie dostępu do wnioskowanych informacji. Rozstrzygnięcie to zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 973/21 oddalił skargę kasacyjna organu.

Tym samym Sąd I instancji podkreślił, że niemożliwe było pominięcie przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, wskazań i ocen prawnych wyrażonych we wspomnianym wyżej orzeczeniu.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu dnia 6 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że w niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji sporządzonej przez organ składa się z części jawnej oraz z części niejawnej opatrzonej klauzulą "TAJNE" i wskazał, że jak wynika z części jawnej uzasadnienia, wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie o informacji publicznej, jednak jak wyjaśnił organ, uzasadnienie decyzji w powyższym zakresie nie może być zawarte w części jawnej, gdyż w tej części uzasadnienia analizie organu poddane zostały dokumenty oznaczone klauzulą "TAJNE", "POUFNE", "ZASTRZEŻONE". Sąd I instancji powyższe stanowisko organu w pełni podzielił i wskazał, że analiza uzasadnienia decyzji w części opatrzonej klauzulą "TAJNE" wykazała, że organ szczegółowo odniósł się do poszczególnych punktów wniosku z dnia 16 lutego 2018 r., podając materialne przesłanki rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że część niejawna uzasadnienia opatrzona klauzulą "TAJNE" została przekazana do Sądu przez organ, a w tej części uzasadnienia przywołano informacje i dokumenty, którym nadano klauzule "TAJNE", "POUFNE", "ZASTRZEŻONE", i które zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadnie zostały uznane przez organ jako stanowiące przeszkodę w realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej, ponieważ ich udostępnienie godziłoby w prawa, których ochrona powinna wziąć prymat nad prawem dostępu do informacji publicznej, podlegającym w tym wypadku ograniczeniu. Z tego punktu widzenia przywołane przez organ dane, odzwierciedlają tok rozumowania towarzyszący podejmowaniu zaskarżonej decyzji, która zdaniem Sądu I instancji jest prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w jego ocenie nadanie informacji publicznej jednej z klauzul tajności wyłącza możliwość udostępnienia tej informacji. W tym kontekście uznał więc, że organ nie naruszył podanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu I instancji, wszystkie okoliczności powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwalały na uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje podlegają reżimowi przewidzianemu w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez względu na to, czy takiej informacji nadano klauzulę tajności i sformalizowano je w formie konkretnego dokumentu. Udostępnienie tych informacji byłoby zagrożeniem realnym, stanowiącym możliwość wyrządzenia szkody określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Powyższe dane, jak podkreślił Sąd I instancji, pozwalają bowiem na sformułowanie wniosków dotyczących nie tylko kierunków działania Służby Kontrwywiadu Wojskowego, lecz przede wszystkim realnych możliwości działania tej służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu zwrotu poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomimo naruszenia przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego przy sporządzaniu jawnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które wynikało z ograniczenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jedynie do analizy tajnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na dokonaną przez Sąd ocenę realizacji przez organ zasady przekonywania i finalny wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez identyczne potraktowanie wszystkich pytań objętych wnioskiem skarżącego, niezależnie od ich faktycznej treści, chociaż pytania objęte wnioskiem skarżącego dotyczyły różnych wewnętrznych spraw organizacyjnych Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz sposobu stosowania prawa przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, co mogło rzutować na dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę rzeczywistych skutków udostępnienia żądanych informacji, a w konsekwencji mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swojej oceny podstaw faktycznych ustalenia, że ujawnienie informacji objętych wnioskiem skarżącego mogłoby prowadzić do naruszenia prywatności osób, których dotyczą pytania objęte wnioskiem skarżącego, skoro te pytania dotyczyły osób pełniących funkcje publiczne i ich działalności związanej z pełnionymi funkcjami publicznymi, co powoduje, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości odmowy przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego udostępnienia żądanych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz co do tego, czy Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego odmówił udostępnienia wszystkich żądanych informacji ze względu na tę samą przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (prywatność osób fizycznych), co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie i mogło mieć istotny wpływ na dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę rzeczywistego zagrożenia prywatności tych osób, a w konsekwencji na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpoznanie przedmiotowej sprawy, w szczególności co do zasadności odmowy udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji publicznych, którym nadana została klauzula tajności, z pominięciem charakteru, funkcji i znaczenia prawa do informacji publicznej dla interesu publicznego;

2) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że samo nadanie informacji publicznej jednej z klauzul tajności prowadzi do wyłączenia możliwości udostępnienia tej informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznych, którym nadano klauzulę tajności, organy władzy publicznej także są obowiązane działać z poszanowaniem art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powinny w sposób adekwatny do przedmiotu wniosku, wskazywać przesłanki materialne uznania informacji publicznej za niejawną uzasadniając w ten sposób odmowę jej udostępnienia.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że choć z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że tajna cześć uzasadnienia decyzji Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 6 maja 2022 r., nr SKW/78/2022 zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, to jednak siłą rzeczy skarżącemu nie jest znana tajna cześć uzasadnienia i to nie tajnej części uzasadnienia dotyczyły zarzuty skargi. Jeżeli obowiązek przekonywania ma być faktycznie realizowany przez organ względem strony, to w ocenie skarżącego kasacyjnie trudno stwierdzić, że jego należyte wykonanie może polegać na odpowiednim zredagowaniu tajnego uzasadnienia niedostępnego dla tej strony i przedstawieniu stronie w jawnej części uzasadnienia jedynie oderwanych od podstaw faktycznych konkluzji oraz wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że na podstawie jawnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest w ogóle możliwe ustalenie, z czego organ wywodzi zagrożenia dla bezpieczeństwa Państwa w razie ujawnienia żądanych przez skarżącego informacji ani z jakich względów konieczne było utajnienie tych informacji. Z kolei Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w ogóle nie odniósł się do wad jawnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu i swoją ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oparł wyłącznie na analizie tajnej części uzasadnienia decyzji. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że ewentualne należyte sporządzenie przez organ tajnej części uzasadnienia decyzji nie może jednak sanować wad jawnej części uzasadnienia, czyli tej, która jest kierowana do strony.

Ponadto, skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że jego wniosek zawierał różne pytania dotyczące różnych informacji publicznych, a fakt, że przedmiotowe pytania zostały wysłane do organu razem nie oznacza, że ewentualna zasadność odmowy udostępnienia jednej z żądanych informacji może uzasadniać odmowę udostępnienia pozostałych informacji, nawet jeśli istnieje związek między tymi informacjami. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że wszystkie pytania wymagają osobnej analizy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Jeśli poszczególne pytania skarżącego dotyczyły różnych zagadnień i sfer organizacji wewnętrznej Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz sposobu stosowania prawa przez organ w sprawach wewnętrznych, to w odniesieniu do każdej z informacji konieczne jest adekwatne, osobne uzasadnienie materialnych przesłanek nadania jej klauzuli tajności i odmowy jej udostępnienia. Jednak, jak podkreślił skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji potraktował w sposób identyczny wszystkie pytania objęte jego wnioskiem, niezależnie od ich faktycznej treści i tym samym zaniechał badania poszczególnych pytań sformułowanych przez skarżącego, a w uzasadnieniu wyroku odniósł się do wszystkich z nich zbiorczo i ograniczył się do stwierdzenia, że na podstawie informacji żądanych przez skarżącego możliwe byłoby formułowanie wniosków o kierunkach działania Służby Kontrwywiadu Wojskowego i realnych możliwościach działania tej służby.

Biorąc pod uwagę, że w części jawnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek twierdzeń dotyczących stanu faktycznego, które umożliwiałyby poznanie toku rozumowania organu w odniesieniu do poszczególnych informacji żądanych przez skarżącego, zaniechanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażenia własnej oceny stanu faktycznego w odniesieniu do poszczególnych informacji żądanych przez skarżącego i ograniczenie się do lakonicznej, zbiorczej konkluzji o ewentualnych negatywnych skutkach ich udostępnienia, należy w ocenie skarżącego kasacyjnie uznać za istotny brak tego uzasadnienia i przejaw niedostatecznego wyjaśnienia niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie wiadomo zatem, w jaki sposób według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informacja o zatrudnieniu M.L. na stanowisku dyrektora Biura Prawnego SKW mogłaby dawać podstawę do formułowania wniosków o kierunkach działania SKW i realnych możliwościach SKW. Pytanie, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, nie dotyczyło sposobu wykonywania powierzonych obowiązków przez M.L. czy wpływu Biura Prawnego pod jej dyrekcją na działalność lub kierunki działania Służby Kontrwywiadu Wojskowego, a jedynie faktu jej zatrudnienia. Nie wiadomo również, jakie wnioski o realnych możliwościach i kierunkach działania Służby Kontrwywiadu Wojskowego można formułować na podstawie informacji o ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnych dotyczących zwolnienia P.B.1 i M.M. ze służby w SKW. Skarżący kasacyjnie wskazał, że możliwość stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych w żadnym stopniu nie wynika bowiem z faktu podejmowania przez funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego jakichkolwiek czynności służbowych (zwłaszcza działań operacyjnych podejmowanych wobec osób trzecich) czy kierunków działania SKW, a jedynie z przepisów prawa, które mają jawny charakter. Korzystanie przez służby z tych uprawnień samo w sobie zdaniem skarżącego kasacyjnie nie może dawać wyobrażenia o ich realnych możliwościach czy kierunkach działania SKW.

Analogicznie w ocenie skarżącego kasacyjnie należy ocenić informacje o ewentualnych korzyściach finansowych uzyskanych przez M.M. i P.B.1 w razie stwierdzenia nieważności dotyczących ich decyzji administracyjnych (jeśli takie zostały wydane). Dysponowanie przez służby środkami publicznymi w tym zakresie w ocenie skarżącego kasacyjnie nie zależy od realnych możliwości działania służb czy obranych kierunków działania, a wyłącznie od możliwości i procedur wynikających z przepisów prawa. W tym świetle ewentualna informacja o zgodnym z prawem wypłaceniu funkcjonariuszom przedmiotowych środków pieniężnych lub informacja o braku podstaw do wypłacenia takich środków nie świadczą zdaniem skarżącego kasacyjnie o realnych możliwościach danej służby ani o kierunkach jej działania.

Następnie skarżący kasacyjnie zaznaczył, że jego pytania dotyczyły osób pełniących następujące stanowiska w ramach struktur Służby Kontrwywiadu Wojskowego: M.L. – Dyrektorka [...]; M.M. – oficer [...]; P.B.1 – oficer [...], a w 2008 roku zastępca dyrektora [...]. Mając na uwadze funkcje sprawowane przez osoby, których dotyczą pytania, zdaniem skarżącego kasacyjnie zasadne jest pytanie o możliwość zastosowania art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, który ogranicza zakres ochrony prywatności osób fizycznych, gdy żądana informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, a informacje mają związek z pełnieniem tych funkcji. Natomiast z uwagi na to, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zawarł jakiejkolwiek własnej oceny stanu faktycznego sprawy, to nie jest jasne czy organ rzeczywiście odmówił udostępnienia żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osób pełniących funkcje publiczne, czy może ze względu na inne przesłanki wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nie wiadomo również, czy ochrona prywatności osób fizycznych uzasadniała odmowę każdej z informacji żądanych przez skarżącego, czy może w odniesieniu do niektórych miały zastosowanie inne podstawy wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. tajemnica przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego kasacyjnie należyte wyjaśnienie tych kwestii i przedstawienie konkretnych racji przemawiających za możliwością odmowy udostępnienia informacji w oparciu o wybraną podstawę wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że o ile niewątpliwie możliwości i kierunki działania Służby Kontrwywiadu Wojskowego jako służby specjalnej powinny być objęte tajemnicą, to realne możliwości i kierunki działania osób działających w ramach służb jak najbardziej powinny być przedmiotem zainteresowania i kontroli społecznej. Interesów tych osób nie można bowiem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, utożsamiać z interesami służb specjalnych ani z interesem Państwa. Mając równocześnie na uwadze przedmiot pytań skarżącego oraz opisane wyżej okoliczności dotyczące osób, o które pytał skarżący, rozpatrzenie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czy w tym przypadku prymat ochrony informacji niejawnych nad realizacją prawa dostępu do informacji publicznej nie spowodowałoby zachwiania relacji pomiędzy ograniczanym dobrem konstytucyjnym (prawem do informacji publicznej), a dobrem konstytucyjnym (bezpieczeństwem Państwa), było jednak zdaniem skarżącego kasacyjnie jak najbardziej konieczne i potrzebne.

Skarżący kasacyjne podniósł także, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nadanie informacji publicznej jednej z klauzul tajności wyłącza możliwość udostępnienia tej informacji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 wskazał, że w celu wykonywania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, sąd administracyjny władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nadanie danej informacji publicznej klauzuli tajności nie przesądza jeszcze sprawy i nie wyłącza możliwości ujawnienia tej informacji, jeśli ze względu na materialny charakter danej informacji objęcie jej ochroną może wzbudzać wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. Podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania organ powtórzył, że nie mógł udostępnić skarżącemu kasacyjnie informacji opatrzonych klauzulą niejawności, a także Sąd I instancji takiej informacji nie mógł ujawnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie był zobowiązany do podania, również w części jawnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, materialnych przesłanek uznania informacji publicznej za niejawną, bowiem żądane w sprawie informacje zostały opatrzone stosowną klauzulą tajności. Organ dodał, że nadanie klauzuli tajności informacji, a następnie dokumentowi, jest wyłącznie potwierdzeniem spełnienia kryterium materialnego. Jednocześnie organ podkreślił, że samo wskazanie konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem żądanych informacji mogłoby prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Na podstawie pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., którego upatruje w błędnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomimo naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. przy sporządzaniu jawnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które wynikało z ograniczenia się przez Sąd I instancji jedynie do analizy tajnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na dokonaną przez Sąd ocenę realizacji przez organ zasady przekonywania i finalny wynik sprawy. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.

W pierwszej kolejności, w związku z konstrukcją omawianego zarzutu, podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy art. 151 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 149 § 1, art. 149 § 1a, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Natomiast w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. z art. 11 k.p.a. dodać należy, że w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w celu podważenia przedstawionego w niej stanowiska organu, czy też zakwestionowania prawidłowości, czy też kompletności uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i oceny powyższych kwestii dokonanej przez Sąd I instancji, nie jest wystarczające powołanie się na przepisy k.p.a., w tym art. 11 k.p.a., bowiem konieczne jest wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Tymczasem omawiany zarzut wymogu tego nie spełnia. Podkreślenia wymaga, że sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego oddalenia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie określonych przepisów k.p.a., z wyjaśnieniem, w jaki sposób odnoszą się one do specyfiki sprawy dostępu do informacji publicznej. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.

Natomiast w ramach drugiego i trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniając powyższe zarzuty:

- identycznym potraktowaniem wszystkich pytań objętych wnioskiem skarżącego, niezależnie od ich faktycznej treści, chociaż pytania objęte wnioskiem skarżącego dotyczyły różnych wewnętrznych spraw organizacyjnych Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz sposobu stosowania prawa przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, co mogło rzutować na dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę rzeczywistych skutków udostępnienia żądanych informacji, a w konsekwencji mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- niewyjaśnieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swojej oceny podstaw faktycznych ustalenia, że ujawnienie informacji objętych wnioskiem skarżącego mogłoby prowadzić do naruszenia prywatności osób, których dotyczą pytania objęte wnioskiem skarżącego, skoro te pytania dotyczyły osób pełniących funkcje publiczne i ich działalności związanej z pełnionymi funkcjami publicznymi, co powoduje, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości odmowy przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego udostępnienia żądanych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., oraz co do tego, czy Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego odmówił udostępnienia wszystkich żądanych informacji ze względu na tę samą przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (prywatność osób fizycznych), co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie i mogło mieć istotny wpływ na dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę rzeczywistego zagrożenia prywatności tych osób, a w konsekwencji na wynik sprawy.

Rozważania na temat charakteru art. 151 p.p.s.a. oraz niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przedstawione w ramach omówienia pierwszego z zarzutów pozostają aktualne, zaś w nawiązaniu do art. 141 § 4 p.p.s.a, z którym powiązano ww. przepisy, dodać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą również nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, do czego zmierza strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 6 maja 2022 r., nr SKW/78/2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej podlegała oddaleniu. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) bezskutecznymi.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie w ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpoznanie przedmiotowej sprawy, w szczególności co do zasadności odmowy udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji publicznych, którym nadana została klauzula tajności, z pominięciem charakteru, funkcji i znaczenia prawa do informacji publicznej dla interesu publicznego. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

W odniesieniu do tego zarzutu podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Skoro bowiem w skardze kasacyjnej nie podważono przyjętej w sprawie przez Sąd I instancji wykładni art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (będącej konsekwencją wiążącej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r., II SA/Wa 902/18) wskazującej na to, że Sąd brał pod uwagę charakter konstytucyjny charakter prawa dostępu do informacji publicznej i podstawy jego ograniczenia, to nie podważając skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego prowadzących do konkluzji, że konkretne informacje objęte wnioskiem dostępowym mieszczą się w granicach dopuszczalnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, brak podstaw do stwierdzenia, że wadliwe było zaakceptowanie przez Sąd zestawienia stanu prawnego i faktycznego sprawy prowadzące do odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji.

Natomiast w ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podnosi dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 5 ust. 1 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, że samo nadanie informacji publicznej jednej z klauzul tajności prowadzi do wyłączenia możliwości udostępnienia tej informacji.

W związku z konstrukcją omawianego zarzutu podkreślić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że samo nadanie informacji publicznej jednej z klauzul tajności prowadzi do wyłączenia możliwości udostępnienia tej informacji ograniczając się w toku rozpoznawania sprawy wyłącznie do zbadania istnienia elementu formalnego umożliwiającego zakwalifikowanie danej informacji jako niejawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceniał także element materialny, bazując na niejawnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, i to doprowadziło go do uznania dokonanej przez organ kwalifikacji żądanych w sprawie informacji jako niejawnych za prawidłową. Niemożliwe było natomiast podważenie prawidłowości tej oceny na podstawie zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 1 u.d.i.p. To wszystko czyni zaś omawiany zarzut nieskutecznym.

Podkreślić także należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawierającego materialnoprawną podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.