Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Teresa Zyglewska Protokolant referent stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.

Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wydał w dniu [...] września 2010 r. zarządzenie nr [...] w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie gminy K..

Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. W. S. wezwał Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez pilne uchylenie zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wymuszającego składanie wniosku o wydanie informacji publicznej na określonym formularzu. W wezwaniu tym podniósł, że uzależnianie przez Wójta udzielenia informacji publicznej od złożenia wniosku na wymyślonym przez niego formularzu jest łamaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co jednoznacznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 353/10, narusza więc jego interes prawny.

Wójt Gminy K. nie odpowiedział na powyższe wezwanie.

W dniu 30 maja 2011 r. W. S. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, wstrzymanie jego wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Wójt Gminy w K. zarządzeniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wprowadził obowiązek składania wniosku o wydanie informacji publicznej na określonym formularzu, pod rygorem nierozpatrzenia wniosku. Każdorazowo, Wójt wymusza tym samym udostępnianie mu danych osobowych wnioskodawcy, gromadzi je, przetwarza i wykorzystuje do niewiadomych celów. Skarżone zarządzenie jest sprzeczne zarówno z ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i z ustawą o ochronie danych osobowych, na co wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 353/10 oraz Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

Skarżący podkreślił, że zarządzenie to narusza jego żywotne interesy do swobodnego, zagwarantowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej, uzyskiwania informacji publicznej, bez wypełniania dodatkowych, nie przewidzianych w ustawie warunków, a także wprowadza go w błąd i narusza jego prawa wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych, dlatego też jego wniosek o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia jest konieczny i uzasadniony.

Wójt Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zarządzenie nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2010 r. ma na celu usprawnienie udostępniania informacji publicznej, a wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma stanowić pomoc dla wnioskodawców i zawiera informacje o możliwości pobrania opłaty w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda utrwalenie w innej niż pierwotna forma informacji lub udostępnienie informacji przekształconej lub przetworzonej. Złożenie wniosku na załączonym do zarządzenia formularzu w żadnym wypadku nie jest jednak obligatoryjnym wymogiem udzielenia informacji publicznej. Organ zaznaczył, że skarżącemu wielokrotnie była udzielana informacja publiczna w oparciu o sformułowany przez niego wniosek, bez konieczności składania go na formularzu załączonym do przedmiotowego zarządzenia. Wyjaśnił też, że wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej został zmieniony zgodnie z wytycznymi Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a jego nowa forma jest umieszczona na stronie BIP urzędu i stanowi aktualny załącznik do zarządzenia.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2011 r. poparł skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie orzeczenie o jego niezgodności z prawem oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu pisma podkreślił, że skarżącemu przysługuje na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie w sprawie z zakresu administracji publicznej podjęte przez organ gminy, które narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Bezsporne jest w tej sprawie, że zaskarżone zarządzenie mieści się w hipotezie ww. przepisu, tzn. zostało wydane przez organ gminy - wójta i dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w tym wypadku zasad udostępniania informacji publicznej w gminie K. Zarządzenie to ma charakter regulacyjny, a adresatem zawartych w nim norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, zwłaszcza zawartych w § 2 ust. 2, są podmioty nie podporządkowane organizacyjnie organowi, który wydał zaskarżony akt. Naruszenie przysługujących skarżącemu uprawnień i jego interesu prawnego polega zaś na stawianiu dodatkowych warunków w zakresie swobodnego dostępu do informacji publicznej, gwarantowanego przepisami Konstytucji oraz ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na niezgodność z prawem przedmiotowym zaskarżonego zarządzenia pełnomocnik podniósł, że zostało one wydane bez podstawy prawnej. Wbrew bowiem przekonaniu Wójta Gminy K. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydanego aktu art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie pełnomocnika, nie ma żadnego związku treściowego pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami ustawowymi, a normami zawartymi w zaskarżonym zarządzeniu. Przepisy o zakresie działania jakiegoś podmiotu same przez się nie legitymują go bowiem do stanowienia aktów prawa w powierzonej mu dziedzinie. Ponadto, wbrew przekonaniu organu, przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej zawarte w art. 61 Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej na tyle szczegółowo regulują tę materię, że nie wymagają wydawania dodatkowych aktów normatywnych przez organy gmin, w tym przez Wójta Gminy K.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił jednocześnie uwagę, że w odpowiedzi na skargę wskazano, iż treść załącznika do zarządzenia została zmieniona, natomiast jak wynika z przekazanych akt administracyjnych zarządzenie nie było nowelizowane. Podkreślił, że praktyka taka, polegająca na nieformalnych zmianach aktu prawnego, rodzi niepewność co do bezpieczeństwa obrotu prawnego i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi z kolei, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a).

W ocenie Sądu, w świetle powyższych regulacji W. S. był legitymowany do wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie gminy K.

Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia, Sąd uznał, że skarga wniesiona na ten akt zasługuje na uwzględnienie.

Wójt Gminy K. jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazał art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest klauzuli generalnej, która stanowiłaby, że zarządzenie jest typową prawną formą działania wójta. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach tej ustawy określił prawną formę działania wójta. O formach zarządzeń jest mowa w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 omawianej ustawy. Skoro zatem ustawodawca wyliczył w ustawie o samorządzie gminnym enumeratywnie przypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia to prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jako prawna forma działania wójta może być stosowane tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę.

Wójt nie może tym samym regulować w formie zarządzenia dowolnej materii należącej do zakresu jego uprawnień lub obowiązków.

Na poparcie wyżej prezentowanego stanowiska przytoczyć należy pogląd wyrażony przez autorów "Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2004, w którym na str. 542 pkt 4 zawarto następujące stwierdzenie: "Ustawodawca wyliczył tylko enumeratywnie wypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia. Ponieważ zakładanie przypadkowości działania ustawodawcy nie ma uzasadnienia w świetle powołanej reguły interpretacyjnej, to trzeba przyjąć, iż jeżeli wymienił sprawy, które mają być załatwione przez wydanie zarządzenia, to uczynił to w określonym celu. Prowadzi to do wniosku, iż zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę (P. Chmielnicki: Przepisy..., s. 30). Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach, niż wymienione w ustawie, nie oznacza, iż jest to zarządzenie w sensie "materialnym" (prawna forma działania przewidziana przez ustawodawcę dla załatwienia przez wójta enumeratywnie wyliczonych spraw, tak jak określenie aktu rady gminy uchwałą nie przesądza, iż jest to uchwała w sensie materialnoprawnym - prawna forma działania organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego)".

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, iż brak było podstawy prawnej do wydania przez Wójta Gminy K. zarządzenia w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie gminy K..

Podstawy prawnej do wydania przedmiotowego zarządzenia nie mógł stanowić powołanym w nim przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że kierownikiem urzędu jest wójt. Przepis ten określa bowiem uprawnienia wójta w stosunku do organu pomocniczego jakim jest urząd gminy oraz zatrudnionych w tym urzędzie pracowników. Wójt jako kierownik urzędu w drodze zarządzenia określa zaś jedynie regulamin organizacyjny urzędu gminy (art. 33 ust. 2 ustawy).

Nie mógł też stanowić podstawy prawnej do wydania przedmiotowego zarządzenia przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który nakłada na organy władzy publicznej, w tym Wójta Gminy K., obowiązek udostępniania informacji publicznej.

Zaszły tym samym przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia jako wydanego bez podstawy prawnej. Z uwagi jednak na fakt, że od daty podjęcia przez Wójta Gminy K. zarządzenia nr [...] upłynął ponad rok, działając zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd nie stwierdził nieważności przedmiotowego zarządzenia, lecz orzekł o jego niezgodności z prawem.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.