Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Sędzia NSA del. Danuta Małysz, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13 w sprawie ze skargi E.M. i J.W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 13 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od E.M. i J.W. na rzecz Rady Miasta K. kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 822/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. W. i E. M. (dalej: "skarżący"), stwierdził: nieważność uchwały Rady Miasta K. nr [...] z 13 marca 2013 r. w następujących częściach: § 4 ust. 1 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne" i § 4 ust. 3 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

1.2 Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, skarżący zarzucili: naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 i art. 32 Konstytucji RP; naruszenie trybu uchwalania prawa lokalnego przez brak właściwych konsultacji społecznych przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, która winna być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego; naruszenie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez brak mechanizmu regulującego segregację odpadów w budynkach wielorodzinnych przez co karze się tych, co zamierzają je segregować oraz nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji mieszkańców zamieszkujących w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz wielorodzinnej, w której jest prowadzona działalność gospodarcza z wielorodzinną, w której takiej działalności się nie prowadzi.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że błąd, który zaważył na nierównym, niekonstytucyjnym traktowaniu mieszkańców miasta K. polega na tym, że część zapisów uchwały (art. 6) odnosi się do definicji nieruchomości jako samodzielnego lokalu określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, póz. 903 ze zm.). Wg tej regulacji nieruchomości rozlicza się za każde gospodarstwo domowe w zależności od ilości osób (§ 3. punkt 3 i 4 Uchwały). Natomiast obciążenia dla właścicieli wg § 4 odnoszą się do nieruchomości, w tym również wielolokalowych. Te same nieruchomości mogą być obciążane opłatą za wywóz śmieci z dwóch niezależnych podstaw - paragrafów. Zdaniem skarżących zróżnicowanie stawek pomiędzy mieszkańcami domów jednorodzinnych oraz wielorodzinnych nie znajduje uzasadnienia ani dostatecznych postaw w kryteriach ustawowych uregulowanych art. 6j, 6k, 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzanymi na mocy ustawy o zmianie tej ustawy z dnia 1 lipca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie mają legitymacji w zaskarżeniu uchwały, ponieważ nie wykazali, aby przysługiwało im konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby naruszone kwestionowaną uchwałą. Do wniesienia skargi nie legitymuje samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego ale konieczne jest wykazanie w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu. Skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (ustaw z dnia 8 marca 1990 r., j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm., dalej: u.s.g.) nie ma charakteru actio popularis i nie legitymuje do jej wniesienia sprzeczność prawem kwestionowanej uchwały ani stan zagrożenia interesu prawnego. Organ podniósł, iż treść zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres umocowania ustawowego wynikającego z art. 6j ust. 2 i 2a w zw. z art. 6k ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września o 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zm. dalej: ustawa o utrzymaniu czystości) i jest w pełni zgodna z tymi przepisami. Uznanie, ze postanowienia uchwały są niezgodne z Konstytucją RP oznaczałoby stwierdzenie, ze przepisy tej ustawy są niezgodne z Konstytucją. Z uwagi na domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją Radzie Miasta K. przysługiwała, zaś kompetencja do oparcia uchwały o wskazana delegacje ustawową. Zdaniem organu skarżący błędnie traktują nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej (wielolokalowej) jako nieruchomości "te same", a tym samym twierdzić, iż rozwiązania przyjęte w treści zaskarżonej uchwały dyskryminują podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji. Są to dwa różne typy zabudowy, a różnice w zakresie ich funkcjonowania wręcz "wymuszają" na gminie zastosowanie odmiennych rozwiązań dotyczących ich obsługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych powstających na tych nieruchomościach, co musi przełożyć się także na wysokość ponoszonej przez właścicieli tych nieruchomości na rzecz gminy opłaty. W ocenie organu, treść rozwiązań prawnych zaskarżonej uchwały zachowuje zasadę proporcjonalności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do ilości wytwarzanych na nieruchomości odpadów, czego najlepszym przejawem jest przyjęcie dla nieruchomości niezamieszkanych i szeroko rozumianych nieruchomości o charakterze mieszanym tzw. metody pojemnikowej naliczania przedmiotowej opłaty, w ramach której właściciele takich nieruchomości ponoszą opłatę dokładnie odpowiadającą ilości odbieranych od nich odpadów komunalnych. Niezasadnym jest, zdaniem organu, zarzut braku konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały. Ustawa o utrzymaniu czystości nie przewiduje obowiązku przeprowadzania konsultacji projektu uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi oraz w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty. Na terytorium gminy obowiązuje uchwała nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej K. przy realizacji inwestycji i projektów miejskich. Jednakże konsultacje w innych sprawach ważnych dla gminy, o których mowa w art. 5 a ust.1 u. s. g, mają charakter fakultatywny, a poza tym zakres uchwały nie obejmuje materii, której dotyczy skarga. Odnosząc się do zarzutu braku mechanizmu regulującego segregację odpadów w budynkach wielorodzinnych, organ wyjaśnił, że konkretne zasady organizowania selektywnej zbiórki odpadów na terenie nieruchomości winien w każdym przypadku ustalić właściciel danej nieruchomości lub osoby sprawujące zarząd tą nieruchomością.

1.3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest zasadna, ale nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, ze zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia ich nieważności. Wprowadzając sankcje nieważności ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się natomiast, że naruszenie to musi należeć do istotnych i dotyczyć prawa ustrojowego, prawa materialnego i przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do istotnych naruszeń prawa w tym rozumieniu Sąd zaliczył wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Sąd, odwołując się do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. podzielił przy tym pogląd skarżących, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co wynika min. z przepisu art. 6c ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, który stanowi, że rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Wykładnia systemowa art. 6c ust. 1 pkt 1 ustawy, zdaniem Sądu, powadzi do wniosku, że taki sam charakter ma uchwała w sprawie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości zamieszkałych.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarga złożona przez skarżących jest dopuszczalna, ponieważ wykazali oni istnienie interesu prawnego, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., co do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący są mieszkańcami K. i na tym terenie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, w związku z czym są obowiązani ponosić na rzecz K., na terenie którego są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i opłaty takie faktycznie ponoszą. Zaskarżona uchwała dotyczy uprawnień i obowiązków prawnych skarżących, gdyż jej postanowienia dotyczą wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ich wysokości na terenie K.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem kwestionowanej uchwały Sąd wskazał, że nie wszystkie jej postanowienia podlegają kontroli sądowej i poza ta kontrolą pozostaje wysokość ustalonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odniesieniu do zarzutu naruszenia obowiązku konsultowania ze wspólnotami lokalnymi przedmiotowej uchwały, uznając go za bezzasadny Sąd zauważył, że brak jest przepisów w prawie krajowym, które by taki obowiązek nakładały na organ, nie wynika on także z prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Miejskiej K. W szczególności w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, której przepisy stanowią podstawę materialnoprawną skarżonej uchwały - brak przepisu, który nakładałby obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznej. Obowiązek taki nie wynika z ustawy o samorządzie gminnym. Należy także zważyć, iż w Gminie Miejskiej K. obowiązuje co prawda uchwała nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej K. przy realizacji i projektów miejskich, jednak konsultacje te nie mają charakteru obligatoryjnego.

Z kolei zarzut, w którym kwestionowane jest zróżnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze względu na rodzaj zabudowy nieruchomości tylko w części zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze art. 6c ust. 1 i 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6k ust. 3, art. 6j, art. 6j ust. 2 a, art. 6j. ust. 3, art. 6j. ust. 4 - art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości Sąd zważył, że uregulowania zawarte w skarżonej uchwale odnoszą się tylko do kwestii wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, do czego zobowiązuje radę gminy art. 6k ust. 1 cyt. ustawy. Nadto Rada Miasta K. w uchwale postanowiła - co nie było jej obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem zgodnie z art. 6c ust. 2 cyt. ustawy - objąć swoim uregulowaniem także właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zdaniem Sądu nie wszystkie jej postanowienia odnoszące się do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiadają cyt. ustawie. Za prawidłowe Sąd uznał uregulowanie zawarte w § 2 uchwały, zgodnie z którym ustalono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w oparciu o metodę wskazaną w art. 6j. ust. 2 ustawy z uwzględnieniem art 6j. ust. 2a tj. w zależności od gospodarstwa domowego, z dodatkowym zróżnicowaniem stawki w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz od rodzaju zabudowy - jednorodzinnej lub wielorodzinnej. Z punktu widzenia gospodarowania odpadami komunalnymi zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna wymusza inne rozwiązania, co przekłada się na zróżnicowanie w kosztach obejmujących odbiór wytwarzanych odpadów. Nie budzi również zastrzeżeń zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od tego czy są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W ocenie Sądu dokonany wybór metody ustalenia opłaty oraz stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalone dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie wielorodzinnej (§ 3 uchwały) w takim zakresie, w jakim podlegają kontroli Sądu - nie naruszają prawa. Za prawidłowe Sąd uznał także uregulowanie dotyczące stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W odniesieniu do tych nieruchomości organ zastosował uregulowanie z art. 6j ust. 3 ustawy , co nie było kwestionowane przez skarżących. Sąd zgodził się natomiast z zarzutami skargi w zakresie w jakim kwestionowana jest prawidłowość uregulowań zawartych w § 4 uchwały w części, w jakiej rada gminy określa stawki opłat od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają opłaty komunalne, gdyż zastosowana wobec tak zabudowanych nieruchomości metoda i stawka opłat odbiega od regulacji ustalonej w odniesieniu do nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z art. 6j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w przypadku nieruchomości wymienionych w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami stanowi iloczyn liczby pojemników z powstałymi odpadami i stawki, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 4 w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1 a w części nieruchomość o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1 – 3. Rada gminy jest co prawda, na podstawie art. 6j ust. 5 ustawy uprawniona w odniesieniu do nieruchomości w części zamieszkałych, a w części niezamieszkałych do podjęcia uchwały -stanowiącej akt prawa miejscowego - w której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3, z tym , że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność , uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu. Tym niemniej, zdaniem Sądu, z analizy § 4 kwestionowanej uchwały w części dotyczącej nieruchomości, w których zarówno zamieszkują mieszkańcy jak i wytwarzane są odpady komunalne w związku z inną działalnością - nie można stwierdzić, że właściciele tego rodzaju nieruchomości nie znajdą się w lepszej lub gorszej sytuacji niż właściciele nieruchomości, w których tylko zamieszkują mieszkańcy. Sąd zauważył, że jakkolwiek z art. 6j ust 5 ustawy o utrzymaniu czystości wynika, iż można odstąpić od postanowień art. 6j. ust. 4 , to jednak odstąpienie takie nie powinno prowadzić do różnicowania w zakresie stawki tej opłaty za zamieszkałą część nieruchomości. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw aby podmiot, który dysponuje nieruchomością zamieszkałą w zabudowie wielorodzinnej lub jednorodzinnej ponosił inne opłaty niż podmiot dysponujący analogiczną nieruchomością, w której w niezamieszkałej części powstają odpady komunalne. Korygujący charakter przepisu art. 6j ust. 5 ustawy dopuszcza bowiem różnicowanie w zakresie metody, a nie wysokości stawki w odniesieniu do takich samych kategorii. Sąd zauważył, że każde odstępstwo od konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów posiadających te (takie) same cechy istotne wymaga wykazania istotnej cechy ze względu na którą nakaz jednakowego traktowanie nie będzie respektowany. O ile zdaniem Sądu względy natury ekonomicznej i organizacyjnej uzasadniają zróżnicowanie stawki w przypadku właścicieli lokali w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej, o tyle inne traktowanie właścicieli, mieszkających w budynkach w części niezamieszkałych, w których powstają odpady komunalne narusza zasadę niedyskryminacji i równego traktowania z art. 32 Konstytucji RP.

Konkludując Sąd wskazał, że regulacja zawarta w § 4 kwestionowanej uchwały w części narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie w tej części jej nieważności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kwestionujących brak uregulowania mechanizmów segregacji odpadów, w tym w nieruchomościach o zabudowie wielorodzinnej oraz obaw, że "segregacja odpadów" nie przyniesie efektów Sąd wskazał, że wykraczają one poza ustalenia objęte skarżoną uchwałą.

2.1 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Gminy Miejskiej K., zaskarżając go w części obejmującej pkt I sentencji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

I. Przepisów postępowania:

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 101 § 1 u.s.g., art. 106 § 3 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez uchybienie regułom swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że przysługiwała skarżącym legitymacja skargowa oparta na przesłance naruszenia interesu prawnego uchwałą w części zakwestionowanej w pkt I zaskarżonego wyroku, wynikającego z przysługującego skarżącym prawa własności od nieruchomości położonych w K. z pominięciem okoliczności, iż nieruchomości skarżących nie należą do kategorii tzw. nieruchomości mieszanych, a tym samym nie ponoszą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonymi w § 4 ust. 1 i ust. 3 zaskarżonej uchwały, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażający się w oddaleniu skargi w całości;

- art. 1 § 2 w zw. z § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez przekroczenie przez Sąd granic dopuszczalnej kontroli działalności administracji publicznej, przejawiające się w zbadaniu zaskarżonej uchwały pod kątem celowości i funkcjonalności przyjętych w niej rozwiązań, a więc w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażający się w stwierdzeniu na skutek przeprowadzonej kontroli nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt I zaskarżonego wyroku;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z art. 6j ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) w zw. z art. 7 Konstytucji, przez niewłaściwe zastosowanie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały pomimo, iż jej podjęcie stanowiło działalnie organu na podstawie i w granicach prawa, a tym samym skarga podlegała w całości oddaleniu;

II. Prawa materialnego:

- art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wadliwej subsumcji, polegającej na niezgodności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym, jego hipotezą i nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia uchwały w części obowiązującej pkt I zaskarżonego wyroku, podczas gdy ww. uchwała w tej części nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących;

- art. 6j ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez:

a) błędną wykładnię polegająca na niewłaściwym przyjęciu, że ww. przepis ogranicza możliwość ustalenia przez organ sposobu obliczania opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi na tzw. nieruchomościach mieszanych tylko do sposobu obliczania tej opłaty przyjętej dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy i tym samym wprowadza konieczność zachowania tożsamości sposobu obliczania opłat w obu wskazanych przypadkach, podczas gdy art. 6j ust. 5 ustawy nie wprowadza takiego ograniczenia i przewiduje dla organu możliwość samodzielnego dokonania wyboru sposobu obliczania opłaty spośród wskazywanych przez ustawodawcę wariantów;

b) błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że ww. przepis dopuszcza możliwość różnicowania metody, a nie obejmuje wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy z samej istoty umożliwienia organowi różnicowania sposobu obliczania ww. opłaty wynika dopuszczalność objęcia zarówno metody, jak i przyjętej stawki;

- art. 6k ust. 1 pkt 1 zd. drugie w zw. z art. 6j ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość stosowania przez organ więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy nie dotyczy tzw. nieruchomości mieszanych i w konsekwencji niezastosowanie powyższych regulacji, podczas gdy winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 6j ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że ustalenie sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi co do tzw. nieruchomości mieszanych, będące realizacją kompetencji ustawowej oraz działaniem na podstawie i w granicach prawa, narusza zasadę równego traktowania przez władze publiczne.

Przy tak sformułowanych zarzutach organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie ewentualnie uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz nałożenie na skarżących obowiązku zwrotu organowi kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.2 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący podnieśli, że jest ona nieuzasadniona i nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego względu podlegała uwzględnieniu. W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do kwestii posiadania przez skarżących J. W. i E. M. legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Miasta K. nr [...] z 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty. Prawidłowość ustalenia tej okoliczności autor skargi kasacyjnej podważa w ramach zarzutów opartych na obu podstawach kasacyjnych. W związku z tym należy przypomnieć, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że interes prawny o którym mowa w tym przepisie musi być wywiedziony z prawa materialnego i wymaga wykazania związku miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Materialne prawo administracyjne musi zawierać normę przyznająca ochronę prawna podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Musi on mieć przy tym charakter indywidualny i skonkretyzowany a do tego realny i aktualny. Z tego względu ewentualne zagrożenie naruszenia interesu w przyszłości nie stanowi legitymacji do wniesienia skargi. Skarga oparta na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma, bowiem charakteru actio popularis, a środek ten wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Skoro przy tym zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym Natomiast nie stanowi podstawy do wniesienia skargi samo zagrożenie naruszenia praw chronionych (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1761/12; z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13 oraz z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także A. Matan – komentarz do art. 101 w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego. ABC 2010 ) Wobec takiego brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie przez sąd zasadności skargi pod względem merytorycznym, musi być poprzedzone kontrolą spełnienia przesłanek warunkujących skuteczne wniesienie skargi. Na tym etapie sąd bada, czy skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, jakie nastąpiło na skutek podjęcia zaskarżonego aktu oraz czy zachowany został tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu. Nie zwalnia to jednakże sądu od badania tej przesłanki także na etapie merytorycznej oceny zasadności skargi. Należy w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiły rozbieżności co do skutków procesowych stwierdzenia przez sąd braku legitymacji skargowej po stronie podmiotu wnoszącego skargę. Według jednego z prezentowanych stanowisk brak legitymacji skargowej wynikający z braku interesu prawnego skutkuje odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (tak np. postanowienia NSA: z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 965/12 oraz z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1498/14). Z kolei według przeciwstawnego poglądu interes prawny, jako kategoria prawa materialnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi (tak np. postanowienia NSA: z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12 oraz z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14). Ostatecznie wątpliwości w tej kwestii zostały usunięte w wyniku nowelizacji art. 58 § 1 p.p.s.a., dokonanej z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), przez dodanie pkt 5a. Zgodnie z tą regulacją Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczegółowego.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie poświecił wystarczającej uwagi. Jak wskazano w historycznej części uzasadnienia Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący "wykazali istnienie interesu prawnego, co do zaskarżenia przedmiotowej uchwały". Konkluzję taką wywiódł z faktu, że są mieszkańcami K. i są na tym terenie właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości (J. W. współwłaścicielem nieruchomości przy ul. W., a E. M. właścicielką mieszkania na os. N.) i są obowiązani ponosić na rzecz miasta opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi a postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą wyboru metody ustalania opłaty ustalania opłaty i jej wysokości. Należy przy tym odnotować, że z protokołu rozprawy z dnia 27 listopada 2013 r. nie wynika czy Sąd pierwszej instancji przeprowadził w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód ze złożonych przez skarżących dokumentów na tę okoliczność. Jak wskazano wyżej samo wykazanie istnienia interesu prawnego u wnoszącego skargę , czy też potencjalnego zagrożenia jego naruszeniem nie jest wystarczające do przyznania mu legitymacji skargowej. Sąd nie odniósł się natomiast, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, do przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. jaką jest naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę i nie wskazał w jakim zakresie kwestionowana uchwała narusza uprawnienia (prawa) skarżących i jaki jest charakter tego naruszenia. Nie sposób też pominąć podniesionej przez autora skargi kasacyjnej okoliczności, że skarżący nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości zaliczanych do kategorii nieruchomości mieszanych, co do których odnoszą się regulacje § 4 uchwały w zakresie, w jakim Sąd stwierdził ich nieważność. Wprawdzie skarżący J. W. do odpowiedzi na skargę kasacyjnej dołączył kserokopię pisma M. [...] z 7 marca 2014 r. z informacją, że jest współwłaścicielem mieszkania przy ul. F. [...], które zarządca nieruchomości "rozlicza za śmieci według deklaracji DM", ale na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej nie można dokonać oceny przydatności tej informacji dla ustalenia legitymacji skargowej tego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem prowadzić własnych ustaleń dotyczących spełnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Podsumowując powyższe rozważania w obecnym stanie sprawy należy, zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił bezspornie istnienia po stronie skarżących legitymacji do zaskarżenia kwestionowanej uchwały Rady Miasta K., do czego zobowiązany był w pierwszym rzędzie przy rozpoznaniu skargi.

Wobec wskazanych braków w zakresie postępowania przed Sądem pierwszej instancji niemożliwe jest merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podnoszonego w skardze kasacyjnej w ramach obu podstaw kasacyjnych ( pkt 1a) i 2a) braku takiej legitymacji po stronie obu skarżących w świetle regulacji z art. 101 ust. 1 u.s.g. Już samo to uchybienie musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższe uwagi, zobowiązany będzie w pierwszym rzędzie do ustalenia czy skarżący mają legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady Miasta K. nr [...], w tym w zakresie dotyczącym zakwestionowanych regulacji jej § 4 odnoszących się do obowiązków właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (tzw. nieruchomości mieszanych).

Dopiero w razie pozytywnego wyniku tych ustaleń w stosunku do obojga skarżących, bądź jednego z nich, Sąd dokona merytorycznej kontroli kwestionowanej uchwały w tym zakresie (§ 4) pod kątem ewentualnego naruszenia prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok nie był bowiem podważany w części uznającej zarzuty skargi za bezzasadne. Należy przy tym pamiętać, że do zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, której granice zakreślają przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz w tym wypadku art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a., nie należy badanie zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości czy racjonalności przyjętych w nich rozwiązań. Kontrola legalności kwestionowanego aktu sprowadza się wyłącznie do badania jego zgodności z prawem. Nadto w zakresie kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie zgodności przepisów ustawowych, stanowiących podstawę do wydania przez organ samorządu terytorialnego uchwały, także stanowiącej akt prawa miejscowego, z przepisami (normami) Konstytucji RP. To bowiem, stosownie do art. 188 Konstytucji należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego jest natomiast badanie zgodności przepisów uchwały z ustawową normą kompetencyjną, w tym z zakresem upoważnienie ustawowego, a w analizowanym przypadku z art. 6j ust. 5 (w zw. z ust. 1-4 oraz art. 6k ust. 1 pkt 1) ustawy o utrzymaniu czystości. W razie natomiast powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę do wydania uchwały sąd, stosownie do art. 193 Konstytucji powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do jego zgodności z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Wobec stwierdzonych braków w zakresie ustalenia legitymacji skargowej skarżących merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne. 3.2 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.