Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Gostynińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 919/11 w sprawie ze skargi J. D. na niewykonanie przez Zarząd Powiatu Gostynińskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/10 oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011r. (Sygn. akt II SA/Wa 919/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Zarządowi Powiatu Gostynińskiego grzywnę w wysokości 2000 zł. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 7 kwietnia 2010 r. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Powiatu Gostynińskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej okoliczności odbudowy Zamku Gostynińskiego. Podał, iż w dniu [...] marca 2010r. zażądał kopii następujących dokumentów: pozwolenia na realizację prac budowlanych, pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozwolenia na przebudowę i zgodę konserwatora na realizację określonego pozwoleniem zakresu prac, projektu budowy nowej części obiektu i projektu remontu dawnego kościoła ewangelicko-augsburskiego, kosztorysu inwestycji, protokołu odbioru, dokumentacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie (pozwolenie konserwatorskie), pozwolenia archeologicznego na wykonanie prac i sprawozdania z nadzoru archeologicznego, pozwolenia Regionalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w Warszawie na urządzenia piętrzące wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2010r. (Sygn. akt II SAB/Wa 104/10) zobowiązał Zarząd Powiatu Gostynińskiego do rozpoznania wniosku J. D. z dnia [...] marca 2010 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 23 listopada 2010r., a w dniu 14 grudnia 2010r. Zarząd Powiatu Gostynińskiego otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy.

W dniu 1 kwietnia 2011r. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Zarząd Powiatu Gostynińskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. (Sygn. akt II SAB/Wa 104/10) żądając wymierzenia organowi grzywny. Skarga została poprzedzona wezwaniami skarżącego do wykonania wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. oraz z dnia 21 lutego 2011r. Skarżący podał, iż z szeregu żądanych przez niego dokumentów związanych z odbudową Zamku Gostynińskiego (zgodnie z treścią wyżej wskazanego wyroku) otrzymał jedynie kopię pozwolenia na realizację prac budowlanych. Nie otrzymał także od organu kosztów zasądzonych powyższym wyrokiem na jego rzecz.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Gostynińskiego wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010r. został wykonany, albowiem udostępniono skarżącemu dokumenty wytworzone przez organ w ramach swoich kompetencji, to jest kopię decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. wydanej przez Starostwo Powiatowe w Gostyninie Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa zatwierdzającej projekt budowlany i stanowiącej pozwolenie na remont zabytkowego kościoła poewangielickiego i rewaloryzację wzgórza zamkowego oraz kopię decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. wydanej przez Starostwo Powiatowe w Gostyninie w sprawie zmiany wyżej wskazanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. Powołując się na art. 73 i art. 28 Kpa podano, iż organ nie może skarżącemu wydać innych dokumentów, gdyż ich nie wytworzył i nie jest ich dysponentem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę J. D. i wymierzając organowi grzywnę podał w uzasadnieniu, iż Zarząd Powiatu Gostynińskiego - dopiero na wezwanie skarżącego - przesłał mu kopie dwóch decyzji, to jest decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i stanowiącej pozwolenie na remont zabytkowego kościoła poewangielickiego i rewaloryzację wzgórza zamkowego oraz kopię decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. Wskazano, iż zestawiając powyższe decyzje z treścią żądania z dnia [...] marca 2010 r. należy uznać, iż Zarząd Powiatu Gostynińskiego w znacznej mierze nie wykonał wyroku z dnia 5 października 2010 r. Organ w ogóle bowiem nie rozpatrzył żądania skarżącego odnośnie przedstawienia mu kopii dokumentów dotyczących: pozwolenia na realizację prac budowlanych, pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozwolenia na przebudowę i zgodę konserwatora na realizację określonego pozwoleniem zakresu prac, projektu budowy nowej części obiektu i projektu remontu dawnego kościoła ewangelicko-augsburskiego, kosztorysu inwestycji, protokołu odbioru, dokumentacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie (pozwolenia konserwatorskie), pozwolenia archeologicznego na wykonanie prac i sprawozdania z nadzoru archeologicznego, pozwolenia Regionalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w Warszawie na urządzenia piętrzące wodę, do czego był zobowiązany wyrokiem z dnia 5 października 2010r. Wskazano, iż zgodnie z wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku organ powinien rozpatrzyć sprawę w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem winien w zakreślonym terminie albo przesłać skarżącemu kopie posiadanych dokumentów, dotyczących poruszonych we wniosku z dnia [...] marca 2010r. zagadnień, albo wydać decyzję, stosownie do przepisów art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono, iż powoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na treść przepisów art. 28 i art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego jest chybione, albowiem organ powinien rozpatrzyć sprawę zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Także podnoszona przez organ okoliczność, iż nie wytworzył szeregu dokumentów, dotyczących interesujących skarżącego zagadnień, a zatem nie jest dysponentem tych dokumentów nie może stanowić podstawy do odmowy stosowania przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, iż kwestia zakwalifikowania zagadnień poruszonych we wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. jako informacji publicznej została przesądzona w prawomocnym wyroku z dnia 5 października 2010 r. i wyrok ten organ zobowiązany jest wykonać w całości, także co do zasądzonych kosztów. Wskazano, iż Sąd w wyroku może orzec - na wniosek skarżącego - o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W 2010 r. wynosiło ono 3224,98 zł - komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2010 r. (M.P. Nr 11, poz. 120), a zatem górna granica grzywny wynosi 32.249,80 zł. Wyjaśniono, iż biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz usytuowanie skarżonego organu w Państwie, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł jest kwotą adekwatną do stopnia zawinienia tego organu w niniejszej sprawie, gdyż Zarząd Powiatu Gostynińskiego wykonał wyrok z dnia 5 października 2010 r. jedynie w niewielkiej części, jednakże i w tym zakresie z opóźnieniem. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej organowi grzywny powinna działać w kierunku wyczulenia Zarządu Powiatu Gostynińskiego na konieczność terminowego i rzetelnego wykonywania prawomocnych wyroków sądów.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Zarząd Powiatu Gostynińskiego reprezentowany przez r.pr. Z. K. Zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę orzeczenia poprzez oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżony wyrok jest niesprawiedliwy i narusza elementarne normy prawa materialnego, a zwłaszcza ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał niekonsekwencję , gdyż po części uznał wykonanie wyroku, a jednocześnie stwierdził, iż wyrok nie jest wykonany i wymierzył grzywnę. Wskazano, iż dla organu nadrzędną zasadą jest przestrzeganie właściwości organu, do czego zobowiązuje art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczono orzecznictwo sądowadministracyjne dotyczące obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej przez organ. Wyjaśniono, iż Zarząd Powiatu Gostynin udzielił zainteresowanemu informacji publicznej biorąc za podstawę swoją właściwość rzeczową do załatwienia sprawy, czyli udzielił informacji publicznej, którą dysponował. Wywiązując się z tego obowiązku zdaniem skarżącego kasacyjnie zrealizował przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pozostałych żądanych informacji nie mógł przekazać, gdyż albo ich nie posiadał, albo nie miał uprawnienia do ich przekazania. Wskazano, iż np. pozwolenie na użytkowanie obiektu wydaje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zaś kosztorys inwestycji jest w posiadaniu inwestora, a nie organu. W ocenie skarżącego kasacyjnie do Sądu należy określenie wzajemnego stosunku norm prawnych i rozstrzygnięcie, czy zaspokojenie żądania o udzielenie informacji publicznej nie koliduje z właściwością rzeczową organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, ani naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnieść należy, iż prawomocny wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę na bezczynność lub uchylający zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzający jego nieważność podlega wykonaniu. Zgodnie z art. 286 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w takim wypadku termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określonym w przepisach prawa lub w wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W przypadku zaś niewykonania takiego wyroku sądu administracyjnego strona może – po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy - wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy przy tym wskazać, iż w postępowaniu wszczętym na skutek skargi na niewykonanie wyroku sąd administracyjny jest związany prawomocnym wyrokiem podlegającym wykonaniu. Oznacza to, iż w postępowaniu tym sąd nie bada zasadności wyroku podlegającego wykonaniu, a jedynie okoliczność, czy organ wyrok ten wykonał.

Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji, iż wymierzając grzywnę "przymusza organ do wykonania wyroku niewykonalnego". Argumenty te podnoszone na etapie skargi na niewykonanie wyroku są całkowicie nieskuteczne. Skoro bowiem strona skarżąca nie wniosła skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie może teraz podnosić zarzutów dotyczących orzeczenia, które stało się prawomocne. Sąd rozpatrując skargę na niewykonanie wyroku nie jest uprawniony do ponownego badania sprawy merytorycznie, gdyż naruszałoby to zasadę związania sądu i organu prawomocnym wyrokiem, wynikającą z treści art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie są także słuszne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Należy bowiem odróżnić właściwość organu do załatwienia sprawy w trybie kodeksu postępowania administracyjnego od załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, regulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112 poz. 1198 ze zm.). W myśl bowiem tej regulacji zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), niezależnie od swojej właściwości do załatwienia konkretnej sprawy. Przy czym przepisy powołanej ustawy dokładnie regulują zarówno tryb udzielenia informacji, jak i odmowy jej udzielenia. Należy przy tym podkreślić, iż uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jak słusznie zatem wskazano w zaskarżonym wyroku I instancji - organ winien informacji udzielić, bądź też odmówić jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowi zatem wykonania wyroku udzielenie informacji jedynie co do części zagadnień objętych wnioskiem, bez podjęcia stosownego rozstrzygnięcia co do pozostałej części. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, iż wyrok nie został wykonany i zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.