Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany budżetu miasta na 2015 r. oddala skargę.

Prokurator Rejonowy w S. w skardze z dnia 28 kwietnia 2015 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] Rady Miasta S. w sprawie zmian budżetu miasta na 2015 r. (dalej jako Uchwała). Prokurator zarzucał istotne naruszenie prawa - przepisu art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) - polegające na zaniechaniu skierowania Uchwały do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że w Uchwale nie zawarto zapisu o konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] mimo, że przepis art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2011 r., (sygn. akt II GSK 224/10) zgodnie, z którym pod pojęciem "uchwały budżetowej" trzeba rozumieć także uchwałę dotyczącą zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego.

Odwołując się z kolei do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lipca 2013 r., (sygn. akt I SA/Sz 681/13) zaakcentował, że uchwała rady miejskiej w sprawie zmian w budżecie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zawarty został katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktów należących do tego katalogu w jakimkolwiek innym publikatorze nie jest urzędowym ogłoszeniem danego aktu w rozumieniu polskiego prawa, nie stanowi realizacji obowiązku wyrażonego w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Za koniecznością publikacji uchwał budżetowych, jak i ich zmian przemawia zasada jawności gospodarki finansowej gminy, którą należy oceniać poprzez pryzmat stojących przed nią celów. Jest wyznacznikiem społecznej kontroli, gwarancją prawidłowości organizacji i realizowania zadań finansowanych przez gminę. Prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu w sposób jawny dostarcza informacji o wielkości środków i źródłach ich pozyskiwania oraz o kierunkach i sposobach wykorzystania tych środków. Brak ogłaszania zmian uchwały budżetowej powoduje, że warunek jawności nie może być uznany za spełniony, gdy zasady gospodarowania środkami gminy nie dają całościowego obrazu sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Prokurator wskazał również, iż w powołanym wyroku WSA w Szczecinie stwierdził, że literalne brzmienie przepisu art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu obowiązku. Ustawodawca wskazał na obowiązek publikacji uchwał budżetowych (liczba mnoga), co wskazuje, że zakładał, iż może być uchwał w sprawie budżetu więcej niż jedna w przeciągu roku, którego dotyczy budżet.

Prokurator dodawał, że na konieczność publikacji uchwał zmieniających budżet wskazała także Regionalna Izba Obrachunkowa (RIO) w O. w informacji z dnia 4 lutego 2014 r., (sygn. [...]). W piśmie tym RIO nakazała jednostkom samorządu terytorialnego z województwa [...] ogłaszanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał zmieniających budżet.

Prokurator podkreślał również, iż kwestia publikacji zmian uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego była przedmiotem badań Najwyższej Izby Kontroli. W tym zakresie przywołał uchwałę Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia [...] 2013 r., (sygn. [...]), w której NIK stwierdziła, że uchwała zmieniająca uchwałę budżetową, będąc aktem normatywnym wewnętrznie obowiązującym, podlega - na mocy art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ponieważ odrębna ustawa, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, nie wyłącza jej z obowiązku publikacji.

Prokurator wskazał ponadto, że pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. skierowanym na ręce Przewodniczącego Rady Miasta S. zwrócił uwagę na konieczność publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał zmieniających budżet. Przewodniczący Rady Miasta S. w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r. stwierdził, iż Prezydent Miasta S. polecił, aby projekty zmian uchwały budżetowej, przedkładane Radzie Miasta zawierały zapis o ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa[...]. Pomimo stanowiska Przewodniczącego Rady Miasta, Uchwała nr [...] zmieniająca budżet nie zawiera zapisu o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Prokuratora należało tym samym stwierdzić, że Uchwała w sposób istotny narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę, działający przez pełnomocnika Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Autor odpowiedzi wywodził, że kwestia publikowania uchwał zmieniających budżety jednostek samorządu terytorialnego — budzi liczne wątpliwości. Pełnomocnik wskazał, że kontrolę legalności uchwał budżetowych, w tym uchwał zmieniających budżet, sprawują RIO oraz podkreślił, że Regionalna Izba Obrachunkowa w K. stała dotąd na stanowisku, iż uchwały zmieniające budżet nie podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Pełnomocnik zaakcentował, że Miastu S. nic nie wiadomo o zmianie stanowiska w tym zakresie, a czego potwierdzeniem jest okoliczność, iż Uchwała nr [...] Rady Miasta S. nie była kwestionowana przez organ nadzoru.

W dalszej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik wywiódł, że niektóre regionalne izby obrachunkowe na terenie kraju prezentują inne poglądy, brak jednak powszechnego i jednolitego stanowiska w tym względzie.

Nawiązując do przywołanego w skardze wyroku WSA w Szczecinie, pełnomocnik podkreślał, że jest to orzeczenie jednostkowe.

Odnosząc się do argumentacji skargi opartej o postanowienia art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, pełnomocnik wskazał, że z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.) wynika, iż pod pojęciem "uchwały budżetowej" rozumie się uchwałę podejmowaną przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego (art. 239 ww. ustawy). Cały odrębny rozdział tej ustawy zatytułowany jest: "uchwała budżetowa" i odnosi się do tej właśnie uchwały (art. 233 i nast. ww. ustawy).

Pełnomocnik zaakcentował, że nie sposób przyjąć, iż stanowisko Prokuratora jest oczywiście zasadne.

Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej pełnomocnik wskazał, że Prokurator domaga się stwierdzenia nieważności całej Uchwały nr [...], nie wskazując przy tym dlaczego, jego zdaniem, nieważna jest cała Uchwała. Zdaniem pełnomocnika organu uchwała zmieniająca budżet gminy - nie jest aktem prawa miejscowego a tylko aktem wewnętrznym skierowanym do organów gminy oraz jej jednostek organizacyjnych. Tym samym wejście w życie tej uchwały nie jest uzależnione od uprzedniego jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym. Nie można zatem twierdzić, iż Uchwała ta jest nieważna w całości. Zaakcentował, że zdaniem organu - żaden fragment Uchwały nr [...] nie może być uznany za sprzeczny z prawem. Prawidłowy jest także zapis § 3 tej uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, albowiem jej wejście w życie nie jest uzależnione od uprzedniej publikacji.

Końcowo pełnomocnik wywiódł, że ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o finansach publicznych statuują zasadę jawności finansów publicznych. Zasada ta jest zachowana poprzez zamieszczenie wszystkich uchwał zmieniających budżet miasta na stronie internetowej miasta, co umożliwia każdemu zainteresowanemu zapoznanie się z treścią uchwały, do której dostęp w ten sposób jest dużo większy aniżeli poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym.

Reasumując pełnomocnik Prezydenta Miasta podkreślał, że Rada Miasta podejmując Uchwałę nr [...] nie naruszyła prawa.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. Prokurator Apelacyjny w K. wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi wywodząc jak w odpowiedzi na skargę. Akcentował, że zaskarżona uchwała ma wyłącznie charakter wewnętrzny, nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym i z tego powodu nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Taka publikacja miałaby wyłącznie charakter informacyjny, a organ to realizuje poprzez zamieszczenie treści zaskarżonej uchwały na stronie internetowej Urzędu Miasta. Pełnomocnik organu oświadczył, że do chwili obecnej zaskarżona Uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym, niemniej organ zmienił praktykę i aktualnie w tego rodzaju uchwałach sporny zapis jest wprowadzany. Dodawał, że zaskarżona uchwała została zrealizowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stan faktyczny sprawy nie był sporny. Wynikało z niego, że w dniu [...]2015 r. Rada Miasta S. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie zmian budżetu Miasta na 2015 r. w której zawarła postanowienie o tym, że Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W ocenie Prokuratora w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa – tj. przepisu art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na zaniechaniu skierowania Uchwały do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co winno skutkować nieważnością tej Uchwały.

Z kolei pełnomocnik organu podkreślał, że kwestia publikowania uchwał zmieniających budżety jednostek samorządu terytorialnego budzi liczne wątpliwości oraz wskazał, że Regionalna Izba Obrachunkowa w K. nie kwestionowała żadnego z postanowień Uchwały nr [...]. Akcentował również, iż RIO w K. stała do tej pory na stanowisku braku konieczności publikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uchwał zmieniających budżet jednostek samorządu terytorialnego. Pełnomocnik podkreślał, że Prokurator domagając się stwierdzenia nieważności całej Uchwały nr [...]nie wskazał dlaczego nieważna jest cała Uchwała.

W tak ustalonym stanie faktycznym sporne między stronami stało się to, czy ww. Uchwała zmieniająca budżet miasta winna być skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i czy brak publikacji tego rodzaju uchwały narusza przepis art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. W istocie sporne jest również i to czy fakt braku stosownego postanowienia o konieczności publikacji winien skutkować nieważnością Uchwały.

Mając na uwadze tak zakreślony spór przyjdzie na wstępie wskazać, że o obowiązku ogłaszania aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych stanowi powołana wyżej ustawa z 20 lipca 2000 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, przez ogłaszanie aktów normatywnych należy rozumieć podanie do publicznej wiadomości komunikatu zawierającego informację o tym, że ustanowiony został dany akt prawny oraz treść tego aktu prawnego. W przypadku najważniejszych rodzajów aktów normatywnych obowiązek ich ogłoszenia jest uregulowany w Konstytucji RP. Tak jest w przypadku ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego (art. 88 ust. 1), umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 88 ust. 3) i orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190). Przepis art. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych rozciąga ten obowiązek na wszystkie akty normatywne, określa w sposób ogólny wyjątki od tej zasady i ustanawia, że formą realizacji tego obowiązku jest ogłoszenie w specjalnie do tego przeznaczonych dziennikach urzędowych.

Stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2).

Zgodnie z art. 13 pkt 7 powołanej wyżej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa. Uchwała budżetowa gminy, jako jej plan finansowy, nie jest aktem prawnym czy też przepisem gminnym, dlatego też wobec braku podstaw do uznania uchwał budżetowych za akty powszechnie obowiązujące, Ustawodawca zdecydował się na wyraźne uregulowanie tego obowiązku. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie rzecz nie jest już jednak tak jednoznaczna w przypadku uchwał zmieniających budżet, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Co do zasady można zaakceptować stanowisko Prokuratora, że uchwały zmieniające budżet jednostek samorządu winny być publikowane w dziennikach urzędowych poszczególnych województw. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie taki pogląd znajduje, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, tylko częściowe oparcie, a to z uwagi na niejednoznaczne brzmienie art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych. Tym samym stwierdzanie nieważności całej uchwały, wobec braku jednoznacznie i literalnie brzmiącego przepisu nie wydaje się być w pełni uprawnione. Co prawda, Prokurator w oparciu o przywoływane w skardze poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie dowodził, że pod pojęciem "uchwały budżetowej" trzeba rozumieć także uchwałę dotyczącą zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego oraz, że w art. 13 pkt. 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych Ustawodawca wskazał na obowiązek publikacji uchwał budżetowych, używając przy tym liczby mnogiej, to jednak ten sam Ustawodawca, stanowiąc w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm.) o tym, że gospodarka finansowa gminy jest jawna, w ust. 2 tegoż przepisu w liczbie pojedynczej stanowi, że "wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego". Zdaniem składu orzekającego powyższa rozbieżność uzasadnia wątpliwość co do intencji Ustawodawcy w zakresie obowiązku publikacji uchwał zmieniających budżet w trybie przewidzianym dla samych uchwał budżetowych.

Niejasności w analizowanej kwestii pogłębiają postanowienia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 885). W jej art. 233 Ustawodawca dokonał rozróżnienia uchwały budżetowej od uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Używając liczby pojedynczej Ustawodawca w tym przepisie wskazał, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej (pkt 1), o prowizorium budżetowym (pkt 2), o zmianie uchwały budżetowej (pkt 3) – przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym pojawia się wątpliwość co do pełnego zakresu równości pomiędzy uchwałą budżetową gminy (uchwałami budżetowymi) oraz uchwałą o zmianie uchwały budżetowej gminy (budżetu), co zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie pozwala na stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały nr [...]. Nie da się bowiem ponad wszelką wątpliwość wprost i literalnie wywieść, że Ustawodawca poprzez przepis art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wprowadził obowiązek publikacji w dziennikach urzędowych poszczególnych województw także uchwał zmieniających budżet gminy. Co prawda zgodnie z art. 13 pkt 7 powołanej wyżej ustawy w "wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa", to jednak zdaniem składu orzekającego literalne brzmienie powoływanego przepisu, wbrew poglądowi Prokuratora, budzi ze względów wyżej wyrażonych wątpliwości co do zakresu spornego obowiązku.

Na stanowisko Sądu, który nie dopatrzył się wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały, ma również wpływ to, że skoro obowiązek publikacji miałby wynikać z art. 13 pkt 7 ustawy, to nie trzeba go w ogóle powielać w przedmiotowej Uchwale, która nie jest przecież aktem prawa miejscowego.

Dodać również należy, iż przedmiotowy obowiązek publikacji ma związek z zasadą jawności gospodarki finansowej gminy statuowanej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej ostatniej Ustawodawca w art. 42 zastrzegł, że "zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...)". Z kolei w przywoływanym już wyżej przepisie art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Ustawodawca stanowi jedynie o "trybie" oraz nie używa słowa "zasady", albowiem zastrzegł jedynie, że "wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego." Oznacza to, że nie ma obowiązku wpisywania w uchwale zmieniającej budżet gminy postanowienia o skierowaniu takiego aktu do publikacji według zasad przewidzianych dla aktów prawa miejscowego. Wskazać przyjdzie, że do uchwały budżetowej nie ma zastosowania art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych, a to z tego powodu, że nie zawiera ona przepisów powszechnie obowiązujących, co w konsekwencji oznacza, iż wejście w życie takiej uchwały nie jest uzależnione od jej ogłoszenia według zasad przewidzianych dla przepisów prawa miejscowego. W konsekwencji brak było także podstaw do zakwestionowania postanowień spornej Uchwały w stopniu uzasadniających stwierdzenie nieważności, któregokolwiek z jej postanowień, przy czym Prokurator, konsekwentnie domagał się stwierdzenia nieważności całej Uchwały.

Jeżeli idzie o argumentację Prokuratora, która nawiązuje do stanowiska NIK oraz RIO w O., to przyjdzie ze względów wyżej już wyrażonych uznać, że także i ta część skargi nie mogła przesądzić o jej zasadności. Zauważyć także należy, że okolicznością nie kwestionowaną jest to, iż właściwa dla przedmiotowej Uchwały RIO w K., nie dostrzegła konieczności publikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz, że już tylko z przywołanego przez Prokuratora wyroku WSA w Szczecinie wynika, iż na terenie kraju istnieje różna praktyka w zakresie publikowania, bądź jego braku, uchwał zmieniających budżet gminy.

Z powyższych względów Sąd uznał, że brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...]i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.