Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA Zofia Flasińska, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. jawna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 815/16 w sprawie ze skargi [...] sp. jawna w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 815/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp.j. w [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nakazał inwestorowi, tj. [...] sp. j. w K. rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. typowej hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, o powierzchni zabudowy 1160,4 m² zlokalizowanej na działce nr [...],[...] przy ul. [...] w K. - od strony granicy z działką nr [...] i działką nr [...] obr. [...], zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r.

Podczas przeprowadzonej w dniu 2 października 2013 r. kontroli robót budowlanych na terenie [...] przy ul. [...] w K., pracownicy organu stwierdzili, iż w realizacji są dwie następne hale - wykonano konstrukcje stalowe - przykrywające dwa korty tenisowe - konstrukcja wspólna. Konstrukcja hali montowana jest do żelbetowych fundamentów za pomocą śrub (wymiary fundamentów 0,8 x 1,0 m). Konstrukcja wsporcza układu nośnego oraz przewiązki zamocowana jest bezpośrednio do fundamentów betonowych. Załączono dokumentację zdjęciową. Następnie w dniu 9 kwietnia 2014 r. przeprowadzono oględziny spornego miejsca i ustalono, iż przedmiotowy obiekt sportowy jest już zrealizowany.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 3 oraz art. 80 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w zakreślonym terminie, wskazanych w jego treści dokumentów. Następnie, w związku z wejściem w życie w dniu 1 sierpnia 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego także teren inwestycji (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"), postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ ten zmienił powyższe postanowienie w ten sposób, że zamiast przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zażądał przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie ustalając nowy termin wykonania obowiązku. W pozostałym zakresie postanowienie z dnia [...] czerwca 2014r. pozostało bez zmian.

Nałożone obowiązki nie zostały przez inwestora wykonane. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie może wdrożyć postępowania legalizacyjnego dla omawianego obiektu oraz iż w konsekwencji zaszła konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazania rozbiórki.

Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2016 r., poz. 290), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że procedura legalizacyjna została przez organ pierwszej instancji wdrożona, jednakże inwestor nie przedłożył dokumentów których od niego zażądano. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał analizy zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z uregulowaniami miejscowego planu i doszedł do przekonania, że realizacji inwestycji narusza te ustalenia. Obiekt znajduje się na obszarze ZP.1 - tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną. Zaś z uregulowań miejscowego planu właściwych dla tego obszaru (§ 7 pkt 1 ppkt 3, § 19 ust. 5 pkt 1) wynika, że realizacja obiektów jak w sprawie niniejszej, jest niedopuszczalna. Wyjaśnił także, że wykonanie przedmiotowej inwestycji – realizacja hali nie jest montażem, ale budową na którą wymagane było pozwolenie na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 48 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane; art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, § 7 pkt 1 ppkt 3 miejscowego planu, art. 7, 8, 10 § 1, 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organy zastosowały prawidłowy tryb usuwania skutków samowoli budowlanej, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd zaznaczył, że poza sporem jest, iż skarżąca nie uzyskała ani pozwolenia na budowę, ani nie dokonała zgłoszenia spornego obiektu, jak również i to, że roboty budowlane wykonane zostały w 2013 r., a co najmniej od 9 kwietnia 2014 r. (kontrola w terenie udokumentowana w aktach sprawy) obiekt jest ukończony i funkcjonował nadal w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu [...] kwietnia 2016r. To oznacza, że nie był "przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy". Dodatkowo Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż obiekt ten trudno uznać za niepołączony trwale z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Sąd dodał także, że nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, lecz nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym, zdaniem Sądu, organ właściwie prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Dalej Sąd podał, że podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji. W niniejszej sprawie takiej zgodności nie ma, na co jasno wskazuje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. II SA/Kr 335/15.

Podkreślił także, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Za niezasadny Sąd uznał zarzut niezawieszenia postępowania, gdyż organ dysponując ostatecznym postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści nie był zobowiązany do wyczekiwania na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż nie jest to zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej Sąd podkreślił, że nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor, kwestionując wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i uchylenia decyzji organów obu instancji, uchylenia postanowień organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2014 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., orzeczenie, że przedmiotowa samowola budowlana podlega ocenie prawnej wg przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia popełnienia przedmiotowej samowoli i orzeczenie o kosztach postępowania. Pismem z dnia 29 listopada 2016 r. inwestor wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Orzeczeniu temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji RP, polegające na błędnym jego zastosowaniu, polegającym na pominięciu jego zastosowania pomimo tego, iż w niniejszej sprawie przepis ten powinien był zostać zastosowany;

2. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290; na marginesie - WSA w Krakowie w skarżonym kasacyjnie wyroku podał adres publikacyjny ustawy Prawo budowlane od trzech tak nieaktualny), przez błędne, albowiem bezzasadne, jego zastosowanie, a w konsekwencji tego błędne, albowiem niezasadne zastosowanie art. 48 ust. 1 i 2 ww. ustawy;

3. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez błędne jego zastosowanie, polegające na bezzasadnym pominięciu jego zastosowania, a w konsekwencji tego błędne, albowiem bezzasadne niezastosowanie art. 51 ust. 7 w zw. z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 - wobec wykonania przedmiotowych robót montażowych w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

4. art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 ust. 1 miejscowego planu polegającym na błędnym, albowiem bezzasadnym jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie;

5. § 7 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji tego bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.s.a polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że zasługiwała ona na uwzględnienie z powodu wytkniętych wcześniej naruszeń prawa materialnego;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, iż zasługiwała ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte zostały argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie Spółka, poprzez swojego pełnomocnika, w piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2019 r. przedstawiła dodatkowe uzasadnienie do wniesionego środka odwoławczego. W piśmie tym podkreślono, iż przedmiotowa samowola budowlana miała miejsce przed wejściem w życie miejscowego planu, natomiast procedura jego legalizacji została wszczęta przed uchwaleniem tego planu i trwała dalej po jego wejściu w życie. Dlatego zastosowanie nowego planu do oceny skutków samowoli budowlanej ewidentnie, jak zaznaczono, narusza zasadę lex retro non agit, natomiast zastosowanie nowego planu w procedurze legalizacyjnej, narusza zasadę ochrony interesów w toku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawany środek odwoławczy, w okolicznościach tej sprawy, nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie hali sportowej o konstrukcji stalowej z przykryciem powłoką pneumatyczną, wykonanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. – od strony granicy z działka nr [...] i działką nr [...], zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki przeprowadził postępowanie legalizacyjne. W ramach tego postępowania ustalono w trakcie czynności w dniu 2 października 2013 r., iż roboty budowlane były w toku (wykonano konstrukcje stalowe, które montowane były do żelbetonowych fundamentów za pomocą śrub, konstrukcję wsporczą układu nośnego oraz przewiązki zamocowano bezpośrednio do fundamentów betonowych). Oględziny dokonane zaś w dniu 9 kwietnia 2014 r. wykazały, iż roboty przy spornej hali sportowej zostały zakończone.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., ww. organ na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w szczególności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do dnia 22 sierpnia 2014 r. celem przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W dniu [...] lipca 2014 r. dla obszaru "[...]" uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - patrz uchwała nr [...] Rady Miasta K. W związku z tym faktem postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ pierwszej instancji zmienił postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., w zakresie przedłożenia wymaganych dokumentów w ten sposób, że zamiast ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zażądał od inwestora przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i przedłużył termin wykonania obowiązku do dnia 31 października 2014 r. W wyznaczonym terminie inwestor przedstawił postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia dla [...] sp.j., wobec sprzeczności z ustaleniami obowiązującego prawa miejscowego spornej inwestycji. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Zaś na skutek skargi inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. ostateczne postanowienie tenże wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 335/15 oddalił wniesioną skargę. Wyrok ten, co jest również niekwestionowane w sprawie, jako prawidłowy został pozostawiony w obrocie prawnym, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2132/15 oddalił wniesiony przez inwestora - [...] sp.j. w K. środek odwoławczy. Należy w tym miejscu wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w motywach ww. wyroku jednoznacznie zaznaczył, iż: cytat "Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy art. 35 u.p.z.p. i § 6 ust. 1 Planu nie dotyczą trybu legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Trafna jest także konstatacja Sądu pierwszej instancji, że skoro obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym został wzniesiony bez zgody właściwego organu (w warunkach tzw. samowoli budowlanej), to legalizacja tej budowli nie może opierać się na dotychczasowym jej wykorzystywaniu, tylko na nowym sposobie zagospodarowania określonym w planie miejscowym. Taki sposób legalizacji, o który zabiega skarżąca Spółka poprzez uzyskanie zaświadczenia dla inwestycji powstałych w wyniku samowoli budowlanych stanowiłby oczywiste obejście prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powołane powyżej przepisy dotyczą obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2187/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok SN z 22 listopada 2013 r. sygn. akt II CSK 98/13, Lex nr 1418725)".

W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z obiektami, które nie zostały wybudowane zgodnie z prawem, a skoro jest to samowola budowlana, to zażądano w postępowaniu legalizacyjnym przedstawienia zaświadczenia o zgodności tego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana jest bowiem zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie (por. orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2).

Niewątpliwie celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Do takich przepisów zalicza się także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego. Jeżeli zatem z rzeczonych przepisów wynika, tak jak w niniejszej sprawie, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, to uregulowania te co prawda odnoszą się także do istniejących na tym terenie obiektów, ale zrealizowanych zgodnie z prawem. Przepisy u.p.z.p., jak i regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie służą bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem."- koniec cytatu.

Zatem skoro odmówiono wydania na wniosek inwestora zaświadczenia o żądanej treści, a więc nie spełniono jednego z podstawowych warunków określonych w cytowanym wyżej postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r., zmienionym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. w którym zażądano od inwestora przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, to tym samym brak było podstaw do kontynuowania tej procedury. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Stąd też wydano w sprawie zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. typowej hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, o powierzchni zabudowy 1160,4 m² zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. - od strony granicy z działką nr [...] i działką nr [...] obr. [...], zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Podstawę materialnoprawną takiej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a zatem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, który jest kompletny i spójny, wykazała, że w sprawie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 48 ust. 3 i ust. 4, dające podstawę orzeczenia rozbiórki spornej hali sportowej. Skarżąca Spółka nie przedstawiła wymaganego w tej sprawie zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]". Ostateczne i prawomocne postanowienie organów samorządowych o odmowie wydania takiego zaświadczenia przesądziło zatem o potrzebie wydania takiej decyzji jaką podjęto w ramach niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest przykładem tzw. decyzji związanej, co oznacza że w przypadku ziszczenia się określonych w danym przepisie warunków, organ ma obowiązek wydać orzeczenie o danej treści, w tym przypadku jest to orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

Przedstawione zaś zarzuty skargi kasacyjnej negujące to stanowisko jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały w okolicznościach tej sprawy, że ocena wybudowania przedmiotowej hali sportowej, winna być rozpatrzona w trybie postępowania legalizacyjnego opartego o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane a nie w ramach postępowania naprawczego, jak sugeruje skarga kasacyjna, opartego o przepisy art. 50 i 51 wskazanej wyżej ustawy - patrz zarzut nr 3 skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej Spółki w sprawie miały miejsce roboty montażowe w sposób opisany w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest sporne, iż na wybudowanie spornej hali sportowej wymagane było pozwolenie na budowę. W sprawie tej mamy bowiem do czynienia z budowlą sportową stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Realizacja takiej budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (ten przepis zawiera jedynie przykładowe wyliczenie budowli), trwale związanej z gruntem, była dopuszczalna jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Poza tym nawet gdyby, tak jak w tej sprawie, uznać że przedmiotową inwestycję określano jako budowę tymczasowego obiektu budowlanego o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, to także w tym zakresie nie dokonano wymaganego w sprawie zgłoszenia. Z kolei nie jest kwestionowane, co trafnie zaznaczył w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, iż tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, jednak nierozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem w tej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, organy nadzoru budowlanego właściwie prowadziły postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu dodatkowo wyjaśnić należy, iż zarówno przepis art. 48, jak i przepisy art. 50 i 51 ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Natomiast w innych przypadkach zastosowanie znajdują przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy. W szczególności roboty budowlane wymagające z mocy ustawy pozwolenia na budowę, a wykonywane na podstawie zgłoszenia przyjętego wadliwie przez organ właściwy, stanowi przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Poza tym nie powinno ulegać wątpliwości, że "prowadzenie robót budowlanych" w rozumieniu pojęcia użytego w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest pojęciem szerokim i w zakresie tego pojęcia mieszczą się także pojęcia użyte w art. 48. Z tych względów ustawodawca w art. 50 stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mówi art. 48. W słowniczku pojęć ustawowych w tym zakresie wyjaśnia się, że przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Można zatem twierdzić, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Uprawniony więc jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego Prawa (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego). W tej sprawie miała miejsce samowolna budowa obiektu sportowego trwale związanego z gruntem, a więc niesporne jest, iż tryb legalizacji dla tej inwestycji był trybem jedynie właściwym. Zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie opierające się wyłącznie na twierdzeniu, że przedmiotowe roboty nie nosiły znamion budowy, lecz znamiona montażu, nie zasługują na uwzględnienie. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone w jej petitum jako nr 2 i 3 jawią się jako całkowicie chybione.

Nie są usprawiedliwione kolejne zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone w jej petitum jako nr 4 i 5, a dotyczące niezastosowania w tej sprawie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]") polegającym na błędnym, albowiem bezzasadnym jego niezastosowaniu, jak i § 7 ust. 1 pkt 3 ww. miejscowego planu przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji tego bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do tych zarzutów warto przypomnieć, że nie jest sporne, iż celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego, tak jak w tej sprawie obiektu sportowego do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Dlatego też, co już wyżej wskazywano, zobowiązano inwestora w związku z uchwaleniem dla spornego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego zaświadczenia inwestor jednak nie przedłożył, bowiem odmówiono jego wydania. W ramach postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia strona skarżąca wyczerpała najpierw tryb zaskarżenia przed organami administracji samorządowej, a następnie tryb odwoławczy w ramach postępowania sądowoadministarcyjnego wnosząc najpierw skargę na ostateczne postanowienie wydane w ww. zakresie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jak i skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Sądu pierwszej instancji. W ramach tych postępowań oceniono zgodność samowolnie wybudowanej hali sportowej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rozwiązaniami obowiązującego prawa miejscowego, a przyjmując zasadność odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści jednoznacznie wykazano występującą w tym zakresie sprzeczność, co potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zajęte w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. II SA/Kr 335/15, jak i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2132/15. Należy przypomnieć, iż zarzut naruszenia art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, był podnoszony w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. II SA/Kr 335/15 w sprawie dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści i nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejna próba podnoszenia tego samego zarzutu w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki nie może odnieść pożądanego skutku, albowiem prowadzi do podważenia oceny stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2132/15, iż przepisy art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 6 ust. 1 miejscowego planu nie dotyczą trybu legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, a skoro obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym w tej sprawie został wzniesiona w warunkach tzw. samowoli budowlanej, to legalizacja tej budowli nie może opierać się na dotychczasowym jej wykorzystywaniu, tylko na nowym sposobie zagospodarowania określonym w planie miejscowym. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powołane powyżej przepisy dotyczą obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2187/13, dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok SN z 22 listopada 2013 r. sygn. akt II CSK 98/13, LEX nr 1418725).

Natomiast nowy sposób przeznaczenia terenu na którym zrealizowano przedmiotową samowolę budowlaną oznaczono w planie jako miejsce gdzie zakazuje się lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, co statuuje § 7 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu z oznaczonymi tam wyjątkami, które nie mają zastosowania w tej sprawie. Trudno dopatrzeć się by Sąd pierwszej instancji dokonał w motywach zaskarżonego wyroku błędnej wykładni ww. przepisu planu. Działka nr [...] na której zlokalizowano bez wymaganego pozwolenie sporny obiekt sportowy leży w obszarze oznaczonym symbolem ZP.1 z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną – park miejski (§ 19 ust. 1 planu). W planie wprawdzie dopuszczono remont i przebudowę obiektów istniejących, ale jednocześnie zakazano stosowania powłok pneumatycznych (§ 19 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 planu).

Jednakże, raz jeszcze należy podkreślić, że jeżeli w uregulowaniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o istniejących obiektach, to mowa jest tylko i wyłącznie o obiektach powstałych zgodnie z prawem a nie tak jak w przypadku spornej budowli sportowej zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalony pogląd w orzecznictwie, iż samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie (por. orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2).

Natomiast przy uwzględnieniu powyższych rozważań zaznaczyć należy, iż tym samym całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie. W ocenie skarżącej Spółki doszło w tej sprawie do naruszenia zasady lex retro non agit albowiem przedmiotowa samowola budowlana miała miejsce przed wejściem w życie miejscowego planu, natomiast procedura jego legalizacji została wszczęta przed uchwaleniem tego planu i trwała dalej po jego wejściu w życie. Dlatego zastosowanie nowego planu do oceny skutków samowoli budowlanej ewidentnie narusza ww. zasadę niedziałania prawa wstecz, natomiast zastosowanie nowego planu w procedurze legalizacyjnej, narusza zasadę ochrony interesów w toku.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, czym jest "państwo prawne". W znaczeniu formalnym pojęcie to należy rozumieć jako przestrzeganie prawa przez wszystkich jej adresatów, zarówno przez obywateli jak i organy państwa. Elementami zasady demokratycznego państwa prawnego są zasady przyzwoitej legislacji, będące konkretnymi zasadami tworzenia prawa. Za zasadę przyzwoitej legislacji należy też uznać zakaz działania prawa wstecz, odnoszący się do przepisów mniej korzystnych dla adresatów.

Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednak tylko wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną.

W tej sprawie do zdarzenia z 2013 r., a to samowolnej budowy spornego obiektu budowlanego w postaci konstrukcji stalowej z przykryciem powłoką pneumatyczną, zastosowano przepisy prawa miejscowego z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", lecz w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu art. 2 Konstytucji w sposób opisany we wniesionym środku odwoławczym, gdyż nie doszło w sprawie do złamania zasady lex retro non agit, podobnie jak i nie doszło do naruszenia zasady ochrony interesów w toku.

Nie budzi żadnych wątpliwości o czym już wyżej przypomniano, że celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Do takich przepisów zalicza się także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego. Jeżeli zatem z rzeczonych przepisów wynika, tak jak w niniejszej sprawie, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, to uregulowania te co prawda odnoszą się także do istniejących na tym terenie obiektów, ale zrealizowanych zgodnie z prawem. Sporny obiekt zrealizowany w sposób samowolny nie mógł być objęty przedmiotowym planem jako obiekt istniejący, skoro procedura legalizacyjna była w toku w momencie uchwalania tego planu. Tylko obiekty legalnie zbudowane bądź takie które zostały zrealizowane samowolnie, lecz przeprowadzono wobec nich właściwą procedurę legalizacyjna bądź naprawczą zakończoną odpowiednią decyzją kończącą tę procedurę, uznawane są za obiekty istniejące zgodnie z prawem.

Dlatego też argumentacja skargi kasacyjnej w powyższym zakresie pomijająca ten zasadniczy element niniejszej sprawy, iż postępowanie dotyczy samowoli budowlanej, a nie obiektu legalnie wzniesionego, przywołuje nieuprawnione twierdzenia wynikające z zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Takie twierdzenia skargi kasacyjnej pozostają w okolicznościach rozpoznawanej sprawy całkowicie nieuzasadnione.

Tym samym mając na uwadze dotychczasowe rozważania uznać należało, że w sprawie tej nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób opisany w skardze kasacyjnej w jej petitum w zarzutach pod pozycją od 1-5.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa procesowego przywołane we wniesionym środku odwoławczym.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi zaskarżony wyrok nie narusza regulacji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu stanowiącym podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uzasadnienie tego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia wniesionej skargi. Sąd pierwszej instancji we właściwy sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się obszernie do zarzutów skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Przede wszystkim należy w tym miejscu zaznaczyć, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, i tym samym właściwie zastosował konstrukcję oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było jakichkolwiek uzasadnionych przesłanek w tym naruszeń prawa materialnego by móc skutecznie uznać, iż zachodziła podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zrzut zgłoszony w tym zakresie również nie jest zatem zasadny.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. A zatem na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.