Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 59/15 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazuje sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.M. na bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że we wniesionej skardze skarżący zażądał stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2015 r., nakazania bezzwłocznego wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, uznania opłat dzierżawy wieczystej płaconej przez współużytkowników dzierżawy wieczystej od dnia wniesienia wniosków, tj. [..] października 2012 r., do dnia wydania ostatecznej decyzji o przekształceniu własności jako przedpłat opłaty z tym związanej, a ponadto ukarania organu grzywną z tytułu przewlekłego postępowania w sprawie i lekceważenia rozstrzygnięcia SKO z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowania administracyjnego, wyjaśniając w szczególności, że w dniu [...] października 2012 r. do Prezydenta W. wpłynęło 28 wniosków właścicieli lokali nieruchomości przy ul. Z. we W. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organowi doręczone zostały także oświadczenia wszystkich wnioskodawców niezbędne dla udzielenia bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności oraz oświadczenia o wykorzystywaniu do prowadzenia działalności gospodarczej nieruchomości, z którą związane jest prawo użytkowania wieczystego.

Z uwagi na nierozpoznanie powyższych wniosków J.M. złożył w dniu [..] kwietnia 2015 r. skargę do Prezydenta W. z żądaniem interwencji w sprawie. Organ udzielił odpowiedzi na powyższą skargę w połowie maja 2015 r.

W dniu [..] maja 2015 r. skarżący złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, które postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi W. 30-dniowy dodatkowy termin załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżącego powyższy termin został zignorowany przez Prezydenta W., który do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawców, mimo że spełniają oni warunek wynikający z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). W ocenie skarżącego organ dokonywał wielu zbędnych czynności powodowanych wyłącznie upływem czasu trwania postępowania. Końcowo, uzasadniając wniosek o nakazanie zaliczenia opłat wynikających z przysługującego wnioskodawcom prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości jako przedpłat wniesionych na poczet opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, skarżący wskazał, że opłaty te nie byłyby uiszczone przez wnioskodawców, gdyby sprawa została załatwiona zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tj. w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosków.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w nieruchomości budynkowej przy ul. Z. we W. wyodrębniono 52 samodzielne lokale mieszkalne, których właściciele dysponują odpowiednimi udziałami w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Z wnioskami o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości skierowanymi do Prezydenta W., jako organu właściwego, wystąpiło 44 współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Przy czym w dniu [...] października 2012 r. do organu wpłynęło 28 wniosków, co wypełniało wymóg określony w art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż suma ich udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wynosi 61,61 %.

Organ wskazał, że podjął szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności sprawy, głównie w zakresie ustalenia wszystkich stron postępowania, ich adresów oraz powiadomienia ich o przysługujących prawach i obowiązkach. W związku z koniecznością przeprowadzenia wnikliwego i szczegółowego postępowania organ wystąpił do szeregu instytucji o udzielenie niezbędnych informacji, w szczególności zwrócił się do:

- Wydziału Spraw Obywatelskich w Urzędzie Miejskim we W. kierując w dniu:

• [...] kwietnia 2015 r. pisma w celu ustalenia imion i nazwisk oraz adresów zameldowania spadkobierców – następców prawnych lokali nr [...],[...],[...],

• [...] czerwca 2015 r. o ustalenie adresu zameldowania G. K.

- Urzędu Stanu Cywilnego we W. kierując w dniu [...] kwietnia 2015 r. wnioski o wydanie aktów zgonu A. C. oraz H. J.;

- Wydziału Podatków i Opłat w Urzędzie Miejskim we W. kierując w dniu [...] czerwca 2015 r. wnioski o podanie adresów do korespondencji płatników podatku od nieruchomości – dot. lokali nr [...] i [...].

- Sądu Rejonowego dla W. we W. kierując w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosek o podanie danych adresowych strony postępowania sygn. akt [...] (dot. lokalu nr [...]).

Do ustalonych następców prawnych właścicieli lokali nr [...],[...] i [...] organ kierował zawiadomienia o możliwości złożenia wniosku bądź sprzeciwu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Prezydent wyjaśnił ponadto, że prowadzone były czynności dotyczące ustaleń adresów do korespondencji właścicieli lokali: [...],[...],[...] (odpowiednio lok. [...] pismo do WSO z dnia [...] października 2015 r. oraz pismo do H. Sp. z o. o. Zarządzanie Nieruchomościami z dnia [...] października 2015 r., lok. [...] pismo do WSO z dnia [...] października 2015r. oraz pismo do H. Sp. z o. o. Zarządzanie Nieruchomościami z dnia [...] października 2015r., lok. [...] pismo do WSO z dnia [...] czerwca 2015r.).

W dalszej kolejności Prezydent wskazał, że zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zawartymi w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2015 r., zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartości prawa współużytkowania wieczystego i prawa współwłasności nieruchomości, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty za przekształcenie. Po wpływie w dniu [...] sierpnia 2015 r. operatu szacunkowego i dokonaniu analizy akt sprawy, działając w oparciu o art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Prezydent przesłał formularze związane z udzieleniem bonifikaty wszystkim właścicielom lokali i współużytkownikom wieczystym wskazanej nieruchomości. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w związku z niekompletnością części wniosków pismami z dnia [...] października 2015r. wezwano właścicieli lokali nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o uzupełnienie braków. Ponadto pismami z tego samego dnia przesłano właścicielom 10 lokali informację o zaległościach finansowych z tytułu podatku od nieruchomości oraz opłat za użytkowanie wieczyste.

Organ wskazał także, że powziął informację o śmierci strony postępowania, współwłaścicielki lokalu nr [...] i o tym, że nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe ani wydany akt poświadczenia dziedziczenia, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] października 2015r. zawiesił postępowanie. Na powyższe postanowienie J.M. złożył w dniu [...] października 2015 r. zażalenie. Po uzyskaniu informacji o wydaniu aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej współwłaścicielce lokalu nr [...], postanowieniem z dnia [...] października 2015r. Prezydent podjął zawieszone postępowania w sprawie przekształcenia z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia.

Zdaniem Prezydenta ten okres opóźnienia w wydaniu decyzji powstał z przyczyny niezależnej od organu i został spowodowany działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu.

Organ wskazał dodatkowo, że w dniu [...] października 2015r., w stosunku do właścicieli lokali nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ponowiono pisma dotyczące możliwości udzielenia bonifikaty, do których załączono oświadczenia o wykorzystaniu lokalu na cele mieszkaniowe, natomiast do właścicieli lokali nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przesłano informację o nie spełnianiu warunków wynikających z przepisu § 4 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] listopada 2011r. w sprawie udzielania bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ze względu na występujące zaległości finansowe z tytułu podatku od nieruchomości lub opłaty za użytkowanie wieczyste.

W ocenie organu miał on obowiązek prowadzenia postępowania wobec 52 właścicieli lokali, będących jego stronami. Brak współpracy kilku stron objętych postępowaniem w zakresie m.in. odbioru korespondencji, spłaty zaległości czy też złożenia wniosków o udzielenie bonifikaty spowodował brak możliwości zakończenia sprawy. Organ podkreślił, że do prowadzenia postępowania konieczna jest zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych, również tych, którzy wniosków nie złożyli, zatem nie można ograniczyć kręgu stron postępowania jedynie do właścicieli 28 lokali. Do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie nie wystarcza złożenie wniosków przez niektórych spośród użytkowników wieczystych. Wniosek taki muszą poprzeć (nie złożyć sprzeciwu) wszyscy współużytkownicy. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 kpa organ jest zobowiązany do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Końcowo organ wyjaśnił, że po podjęciu postępowania, czyniąc zadość wymogom art. 36 § 1 i 2 kpa, zawiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten zrealizowano po dokonaniu oceny sprawy. Dodatkowo podniósł, że na dzień złożenia odpowiedzi na skargę u części właścicieli występują zaległości finansowe wobec Gminy W. z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste oraz podatku od nieruchomości oraz brak jest wniosków o udzielenie bonifikaty bądź aktualnych oświadczeń od właścicieli lokali nr: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] (współwłaściciela). W związku z powyższym zarzut bezczynności organu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ uznał za nieuzasadniony. Za nieuzasadniony uznał także wniosek o ukaranie grzywną Prezydenta Wrocławia. Ponadto za bezpodstawny uznał zarzut zaliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na poczet opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem organu także nakazanie bezzwłocznego wydania decyzji przy zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje uzasadnienia.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. J.M., podtrzymując dotychczasowe stanowisko zmodyfikował wnioski skargi i wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uznanie nieodpłatnego przekształcenia wobec wszystkich wnioskodawców, zobowiązanie przez Sąd na zasadach Kodeksu cywilnego lub innych aktów prawnych Urzędu Miasta W. do dokonania z własnych środków naprawy i docieplenia dachu jako zadośćuczynienia na doznane przez wnioskodawców dolegliwości w ubieganiu się o załatwienie sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ukaranie Prezydenta W. grzywną i zobowiązanie do wpłacenia jej na rzecz funduszu remontowego Z. i dokonanie wykładni prawa odnośnie treści art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej.

Prezydent Miasta W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz odniósł się do zmodyfikowanych żądań skarżącego sformułowanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., uznając je za niezasadne.

J.M. w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. odniósł się krytycznie do sposobu załatwienia przez Prezydenta W. skierowanej do niego w dniu [...] kwietnia 2015 r. skargi na przewlekłość postępowania w sprawie, poinformował również, że organ wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2016 r., a ponadto oświadczył, że podtrzymuje w całości dotychczasowe wnioski, natomiast w przypadku, gdy sąd administracyjny nie będzie kompetentny do orzeczenia co do nich, to wnosi o skierowanie ich przez Sąd do rozstrzygnięcia przez sąd właściwy.

Odnosząc się do powyższych żądań Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest uprawniony do zobowiązania Prezydenta do nieodpłatnego załatwienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak również do nakazania Gminie sfinansowania z jej środków – w ramach niejako nawiązki – naprawy i ocieplenia dachu budynku przy ul. Z. we W. Sąd nie jest też uprawniony do dysponowania kwotą grzywny wymierzonej w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 153, poz. 1270 ze zm.) – określanej dalej jako "p.p.s.a.". Ustawodawca nie upoważnił też sądu administracyjnego do przekazywania sprawy, w której jest rzeczowo niewłaściwy innemu sądowi (sądowi powszechnemu).

Zdaniem Sądu nieuprawnione jest także twierdzenie skarżącego o powinności orzeczenia przez Prezydenta W. o przekształceniu niezwłocznie po dniu [...] października 2012 r., czyli po złożeniu wniosków przez współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości gruntowej, których suma udziałów wynosi 61,61% i stanowi ponad połowę udziałów, wymaganą ustawowo. W istniejących w rozpoznawanej sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych na żadnym dotychczasowym etapie postępowania nie zostały bowiem spełnione ustawowo wymagane warunki dla pozytywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia, a niemożność wydania decyzji w terminach wskazanych w art. 35 lub art. 37 § 2 K.p.a. wynika z przyczyn niezależnych od organu.

Działania organu dokonywane w niniejszej sprawie, zdaniem WSA, były legalne i wymagane przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego (art. 7, art. 9, art. 28 oraz art. 77 § 1 K.p.a.)

W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, rozumieć należy w ten sposób, że dla jego zastosowania jako materialnej podstawy orzekania o przekształceniu nie jest wystarczające złożenie stosownych wniosków przez współużytkowników wieczystych, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, ale konieczne jest ustalenie wszystkich pozostałych uprawnionych, czyli współużytkowników wieczystych, skuteczne zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości złożenia wniosku i skuteczne wezwanie do oświadczenia się, czy nie zgłaszają sprzeciwu wobec wniosku (wniosków) o przekształcenie złożonego przez innego (innych) współużytkownika wieczystego (współużytkowników wieczystych).

Sąd podkreślił, że możliwość kontynuowania czynności procesowych przez właściwy organ i pozytywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia uzależniona jest od uzyskania przez organ dowodu skutecznego doręczenia uprawnionym podmiotom wskazanych pism (zawiadomień i wezwania) i ustalenie, że żaden z nich nie zgłasza sprzeciwu, przy czym brak oświadczenia się w określonym przez organ terminie traktowany jest jako niezgłoszenie sprzeciwu.

Za niezawinione przez organ uznał Sąd I instancji niezastosowanie się do terminu dodatkowego wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., które było podjęte przy uwzględnieniu innych okoliczności faktycznych, w tym bez wiedzy organu odwoławczego o śmierci Z.C. – właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...] i współużytkowniczki wieczystej. Sąd zwrócił też uwagę, że w dacie orzekania w sprawie nie upłynął jeszcze termin wyznaczony przez Prezydenta W. w trybie art. 36 kpa do dnia [...] marca 2016 r., co czyniło zbędnym zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, stosownie do przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd podkreślił, że rozpoznawaną sprawę ze względu na wielość stron i niestabilność stanu faktycznego, która skutkuje koniecznością dokonywania kolejnych ustaleń, należy kwalifikować jako szczególnie skomplikowaną i wymagającą od organu staranności oraz aktywności o charakterze merytorycznym. W tym zakresie nie można – zdaniem Sądu – zarzucić organowi uchybień.

Z materiału sprawy wynika, że po doręczeniu organowi wniosków w dniu [...] października 2012 r. podjęte zostały działania w trybie art. 9, art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. a także art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Akta sprawy dokumentują wielość czynności dokonywanych przez organ w celu prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania czyli uzyskania danych imiennych i adresowych wszystkich współuczestników przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na przypadki sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego, dokonywania darowizny w tym zakresie oraz przypadki spadkobrania, co powoduje modyfikację kręgu uprawnionych podmiotów, wobec których organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest podjąć wszystkie wymagane przepisami prawa czynności, stanowiące niekiedy powtórzenie czynności podjętych wcześniej wobec poprzedników prawnych. Sąd zauważył ponadto, że w toku postępowania konieczne też było jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., przy czym organ niezwłocznie po ustąpieniu przyczyny zawieszenia – stosownie do przepisu art. 97 § 2 K.p.a. - podjął postępowanie w sprawie.

Sąd I instancji podniósł także, że wobec ustawowego wymogu ustalenia w decyzji orzekającej o przekształceniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu określenie wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej w formie operatu szacunkowego (kwota opłaty jest pochodną wartości nieruchomości). Dla prawidłowego orzeczenia o kwocie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia w odniesieniu do każdego z współużytkowników wieczystych, czy opłata będzie uiszczana jednorazowo, czy w ratach, czy dany podmiot może i chce skorzystać z bonifikaty określonej uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]w sprawie udzielania bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Doln. Nr 248, poz. 4449). W sprawie niezbędne było ponadto ustalenie, czy nieruchomość lokalowa z odrębną własnością której związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, czy na cele działalności gospodarczej, a także czy użytkownik wieczysty nie zalega z opłatami rocznymi za użytkowanie wieczyste oraz z tytułu podatku od nieruchomości.

Jak ocenił Sąd, organ podejmował prawidłowo wszystkie konieczne czynności w zakresie powyżej opisanym, przy czym niektóre okazały się nieskuteczne, co wymagało ich ponowienia dla zadośćuczynienia konstytucyjnej zasadzie praworządności i zasadzie prawdy obiektywnej. Sąd podkreślił jednocześnie, że wszystkie oświadczenia stron odnoszące się do kwestii powyżej wskazanych, związanych z kwotą opłaty z tytułu przekształcenia muszą spełniać wymóg aktualności, którą oceniać trzeba w relacji do daty rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu z doręczonych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że w dacie [...] listopada 2015 r. nie było możliwe dokonanie koniecznych ustaleń, warunkujących prawidłowe orzeczenie o kwocie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do współwłaścicieli dziesięciu lokali mieszkalnych (oznaczonych numerami: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]), będących współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Okoliczność powyższa w sposób niezawiniony przez organ uniemożliwiała pozytywne orzeczenie w sprawie.

Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Prezydent Wrocławia podejmował czynności w trybie art. 36 K.p.a. Organ zawiadamiał strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie, jej przyczynach oraz wskazywał nowy termin załatwienia sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu I oddalającego skargę (z pominięciem punktu II przyznającemu radcy prawnemu działającemu z urzędu należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie) skarżący wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 12 § 1 ab initio K.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do oceny postępowania administracyjnego tylko pod względem bezczynności organu, pomimo objęcia skargą i występowania w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego a w konsekwencji art. 151 p.p.s.a. poprzez co najmniej przedwczesne oddalenie skargi, pomimo istnienia licznych przesłanek pozwalających ją uwzględnić. Zarzucił także zaistnienie w sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie oddalające skargę również co do żądań skarżącego nie należących do drogi sądowoadministracyjnej.

Prezydent W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał dodatkowo, że w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2016 r., kończąc tym samym tok administracyjny w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż usprawiedliwiony okazał się pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy i art. 12 k.p.a. Chybiony jest natomiast zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego orzeczenie Sądu I instancji odnosiło się do wniesionej skargi na bezczynność organu, co niewątpliwie pozostaje w zakresie właściwości sądu administracyjnego stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dodatkowe zawarte w skardze wnioski, modyfikowane i rozszerzane w toku postępowania, nie wymagały odrębnego rozstrzygnięcia, wystarczające było odniesienie się do nich w uzasadnieniu orzeczenia, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji. Rację natomiast należało przyznać skarżącemu kasacyjnie, że w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność lub na przewlekłość, czy na bezczynność i przewlekłość, to bez względu na sposób jej oznaczenia, czy zawarte w niej wnioski i przyjętą jej wstępną kwalifikację Sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Oddalenie skargi oznaczonej jako skarga na bezczynność lub przewlekłość wymaga wykazania, że postępowanie organu nie nosi cech ani jednej, ani drugiej niesprawności w prowadzeniu sprawy. Skargę strony określoną jako skarga na bezczynność lub przewlekłość należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. Do sądu administracyjnego natomiast należy ocena czy postępowaniu organu przypisać charakter bezczynności, czy przewlekłości i z jakich środków określonych w art. 149 p.p.s.a. skorzystać. Wynika to stąd, że nie ma ustawowej definicji bezczynności i przewlekłości, a te wypracowane w orzecznictwie i piśmiennictwie prowadzą do wniosku, że oba te przejawy wadliwego prowadzenia postępowania mogą występować i łącznie i naprzemiennie w jednym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II OSK 87/14 i przywołane w nim orzecznictwo oraz piśmiennictwo dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Zasadniczo przyjęto, że z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mimo że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje, itd. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 87/14).

Należy też zauważyć, że przedmiotem postępowania zarówno ze skargi na bezczynność, jak i ze skargi na przewlekłość jest ustalenie czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Oddalenie skargi musi natomiast poprzedzać ustalenie, że w prowadzonym postępowaniu nie zaistniał ani stan bezczynności, ani przewlekłości. Ustalenie tych okoliczności wymaga zanalizowania toku postępowania administracyjnego od momentu wpływu wniosku do chwili rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej i oceny wszystkich czynności zarówno pod kątem samej bezczynności, jak i przewlekłości. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia Sąd I instancji skoncentrował się wyłącznie na jednym aspekcie sprawy nie badając w ogóle toku postępowania z punktu widzenia przewlekłości. Dodatkowo, oddalając skargę i przyjmując, że dotyczy ona wyłącznie bezczynności nie uwzględnił obiektywnego faktu, że w chwili wyrokowania upłynęło blisko trzy i pół roku od chwili wpływu wymaganej ilości wniosków współużytkowników wieczystych i brak było rozstrzygnięcia. W tym kontekście w świetle wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 9 marca 2016 r. wątpliwości budzi konstatacja Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności podejmując szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że do dnia [...] kwietnia 2015 r. działania organu były sporadyczne. Dopiero po złożeniu przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2015 r. skargi do Prezydenta W. na przewlekłość postępowania organ zaktywizował postępowanie, kierując do szeregu instytucji (m. in.: Wydziału Spraw Obywatelskich, Urzędu Stanu Cywilnego, Sądu Rejonowego dla W. we W., Wydziału Podatków i Opłat) pisma i wnioski w celu ustalenia kręgu stron postępowania (uzyskania danych imiennych i adresowych wszystkich współuczestników przedmiotowego postępowania), a także dążąc do wyjaśnienia kwestii związanych ze zmianą właścicieli lokali na skutek dokonania sprzedaży lokali nr [...] i [...], darowiznami lokali nr [...],[...],[...] postępowaniami w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych dotychczasowych właścicielach lokali nr [...][...][...], a także ustalenia następców prawnych właścicieli lokali nr [...][...][...].

W orzecznictwie wyjaśniono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (por. wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2814/13, wyrok WSA we Wrocławiu II SAB/Wr 71/11).

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany był zatem do oceny czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też do oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Powinien przy tym ocenić nie tylko sam fakt podejmowania ewentualnych działań, ale czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy były podejmowane terminowo. Przy tej ocenie dokonać należy zarówno oceny działań organu, jak i strony oraz uczestników postępowania, gdyż takie ich działania lub zaniechania mogą być bezpośrednio źródłem ewentualnego naruszenia prawa. Sąd I instancji w sposób ogólnikowy dokonał oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Nie ocenił czy organ w okresie od wszczęcia postępowania do [...] kwietnia 2015 r. podjął jakikolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy, czy nie powtarzał wielokrotnie tych samych czynności, czy czynił to z zachowaniem terminu i czy ewentualnie podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy w tym kontekście prowadzenie sprawy przez okres ponad trzech i pół roku było usprawiedliwione. Nie wykazał jednocześnie, czy działania uczestników postępowania miały wpływ na tak znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec zrzeczenia się przez skarżącego kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy i przy braku sprzeciwu organu wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a.