II SA/Sz 761/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-09-14	
Data wpływu	2017-07-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzje I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1518; art. 17; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] nr [...].	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Gminy G. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 1- 3, art. 23 ust. 1 - 4, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 - 2, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), odmówił A. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. J..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że A. B. nie pracuje zawodowo i sprawuje całodobowo opiekę nad matką wykonując przy niej wszystkie czynności dnia codziennego. Na podstawie treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Zespół ds. Orzekania

o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] nr [...], H. J. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ale jednocześnie stwierdzono, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...], czyli powstał dopiero po ukończeniu [...] roku życia.

Zdaniem organu I instancji nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b ww. ustawy, bowiem "stwierdzenie w orzeczeniu o niepełnosprawności braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki wnioskodawczyni oraz brak dalszych dowodów mogących podważyć to ustalenie nie pozwala na przyznanie świadczenia". Organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest kompetentny do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związany jest co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

A. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wystąpiła

o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie, że przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne

z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Zdaniem strony, organ odmówił jej wnioskowanego świadczenia powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tymczasem na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przepis ten utracił moc z dniem 23 października 2014 r., w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie wieku powstania niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust. 1, 1a, 1b, 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone

w uzasadnieniu decyzji, w tym również podkreślił, że na podstawie art. 6 i art. 6b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, o stopniu niepełnosprawności, jak również o dacie powstania niepełnosprawności orzekają zespoły lekarzy uprawnionych do orzekania o niepełnosprawności. Skoro uprawniony zespół lekarzy orzeczników, na podstawie analizy dokumentacji oraz przeprowadzonych badań orzekł o zaliczeniu matki strony do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednak nie był w stanie ustalić daty powstania niepełnosprawności, organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma kompetencji do "samodzielnego ustalania daty powstania niepełnosprawności czy kwestionowania orzeczenia wydanego przez uprawniony w tym zakresie organ w toku postępowania o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności". Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ związany jest treścią przedłożonego przez wnioskodawczynię orzeczenia, a nie wynika z niego, by niepełnosprawność H. J. powstała przed 18, czy 25 rokiem życia. Tym samym w sprawie nie wykazano, że wypełniona została przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarta w art. 17 ust. 1b powoływanej ustawy, co nie pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił,

że skutkiem wejścia w życie wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostawiając poprawienie stanu prawnego w tym zakresie dla ustawodawcy.

Zdaniem Kolegium, w świetle powyższego, podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie było prawidłowe, gdyż z uwagi na niewypełnienie przez osobę pozostającą pod opieką przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest możliwe przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Cytowane w decyzji przepisy są bezwzględnie obowiązujące, a decyzje wydane na ich podstawie mają charakter decyzji związanych.

A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], zarzucając jej: obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC), a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w zw. z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, a otrzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczas (do 31 grudnia 2012 r.) obowiązującej ustawy świadczeniowej "na stałe", niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, lub w przypadku osób niepełnosprawnych kontynuujących naukę, po ukończeniu 25 roku życia.

Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zobowiązanie organów do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca szeroko odniosła się do kwestii praw do świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych, nawiązując do uregulowań poszczególnych ustaw dotyczących tych świadczeń, Konstytucji RP, a także orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych oraz orzecznictwa ETPC, które, jej zdaniem, wskazują, że nowe zasady przyznawania świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych uregulowano z naruszeniem zasad z Konstytucji RP, a zatem w sposób nieuprawniony, niezgodny z Konstytucją oraz Konwencją o Ochronie Praw Człowieka, odmówiono jej prawa, które jest jej prawem nabytym pod rządem ustawy świadczeniowej obowiązującej do 31 grudnia 2012 r. Według skarżącej, zróżnicowanie opiekunów (tylko i wyłącznie ze względu na to czy niepełnosprawność podopiecznego powstała przed ukończeniem 18, czy odpowiednio dla kontynuującego naukę, 25 roku życia i to niezależnie od jego wieku, a więc może być "niepełnosprawnym dorosłym") nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i nie wytrzymuje krytyki ze strony zapisów konstytucyjnych i nie może w demokratycznym państwie prawa być ignorowane przez władze.

Zdaniem skarżącej, "literalne brzmienie kwestionowanego art. 17 ust. 1b ustawy świadczeniowej oraz art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej nie mają charakteru bezwzględnego" i istnieje, w tego rodzaju sprawach, konieczność przyznania pierwszeństwa wykładni prokonstytucyjnej nad literalnym zapisem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W wyniku tak dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy.

Skarżącej odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to,

że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy

o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518

z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Według organów, okoliczność, że nie jest możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej oznacza, iż nie zostało spełnione kryterium momentu powstania niepełnosprawności, o którym mowa w podanym przepisie,

co uniemożliwia uzyskanie wnioskowanego przez stronę świadczenia.

Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca, że wskazaną normę należy odczytywać

w kontekście rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16).

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. "W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia (abstrahując od hipotezy art. 17 ust. 1b pkt 2, która w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę), przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem już w orzecznictwie wyrażonym, według którego, nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej i zaskarżonego orzeczenia sądowego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16)".

Prawidłowe zatem odczytanie i zastosowanie normy prawnej - w kształcie zmienionym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 - art. 17 ustawy

o świadczeniach rodzinnych prowadzi – w ocenie Sądu – do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie także wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności osoby podlegającej opiece.

Na tle powyższych rozważań, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił mocy obowiązującej art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a ustawodawca nie dokonał dotąd zmiany omawianego przepisu to mimo, iż jest on niezgodny z Konstytucją RP, nadal obowiązuje w stanie prawnym i ma dla organów charakter bezwzględnie obowiązujący.

W ocenie Sądu, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt

K 38/13 jest brak możliwości stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakwestionowanym przez Trybunał zakresie, począwszy od dnia ogłoszenia wyroku, to jest od dnia 23 października 2014 r., bowiem od tej chwili został ukształtowany nowy stan prawny.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] zostały wydane

z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku A. B. organy winny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz wynikające z niego wskazówki interpretacyjne, przyjmując, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny.

Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy G..