II SA/Bk 534/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-11-15	
Data wpływu	2011-08-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OZ 732/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 59; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Tezy
Uchwała o likwidacji szkoły jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym, ulegającym skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w uchwale, którego to aktu sam ustawodawca ani wprost nie nazwał aktem prawa miejscowego ani pośrednio, poprzez wskazanie, że akt podlega opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa, nie uznał za takowy.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. oddala skargę	
Uzasadnienie
W dniu 1.08.2011r. wpłynęły do sądu administracyjnego przekazane przez organ a złożone w dniu 1.07.2011r. skargi B. J. (sygn. IISA/Bk 534/11) i M. M. (sygn. IISA/Bk 535/11), matek dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w B., na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Mocą tej uchwały, podjętej z powołaniem się na art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5 "c" ustawy z dnia 7.09.1991r. o systemie oświaty, Rada Miejska w S. orzekła o likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2011r (par. 1-szy uchwały), zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w pozostałych szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę S. (par. 2-gi uchwały), przejęciu przez Gminę S. należności i zobowiązań likwidowanej jednostki (par. 3-ci uchwały), przejęciu przez Burmistrza S. dokumentacji likwidowanej jednostki, za wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania przejętej przez P. Kuratora Oświaty w B. (par. 4-ty uchwały), powierzeniu wykonania uchwały Burmistrzowi S. (par. 5–ty uchwały) oraz wejściu w życie uchwały z dniem podjęcia (par. 6 - ty uchwały).

W skardze skarżące zarzuciły uchwale naruszenie trybu procedury likwidacyjnej poprzez brak imiennego zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Ich zdaniem pracownik Urzędu Miejskiego w S., którego Burmistrz upoważnił do doręczenia rodzicom imiennych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły w S., poświadczył nieprawdę, że wskazani rodzice odmówili w dniu 26.02.2011r. przyjęcia pisma informującego o podjętej uchwale o zamiarze likwidacji szkoły. Skarżące wnioskowały o dopuszczenie przez sąd administracyjny dowodu z zeznań konkretnie wskazanych osób na okoliczność braku zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Nadto w skardze skarżące podniosły zarzut niewłaściwego zwołania na dzień 25.02.2011r. sesji Rady Miejskiej w S., na której podjęto uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, co naruszyło art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz par. 18 ust. 1 Statutu Gminy S. Zdaniem skarżących naruszony został także tryb poddania zamiaru likwidacji szkoły opiniowaniu przez P. Kuratora Oświaty, do którego w kwestii zaopiniowania likwidacji szkoły Burmistrz zwrócił się już w dniu 7.02.2011r. tj. zanim podjęta została uchwała o zamiarze likwidacji szkoły. Skarżące stwierdziły, ze uchwała o likwidacji szkoły naruszyła ich interes prawny poprzez uniemożliwienie uczniom i ich rodzicom zamieszkałym na terenie obwodu Szkoły Podstawowej w B. prawidłowej realizacji obowiązku szkolnego. Likwidacja szkoły – zdaniem skarżących – wpłynie niewątpliwie na pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłuży drogę do szkoły i obniży poziom bezpieczeństwa, a co więcej zwiększy ilość i liczebność klas. Podnosząc powyższe skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w S. w pierwszej kolejności wniosła o ich odrzucenie, a na wypadek niepodzielenia przez sąd stanowiska co do niedopuszczalności skarg, wniosła o ich oddalenie. Niedopuszczalności skarg Rada Miejska w S. upatrywała w braku tożsamości podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa (skarżące działające w imieniu Rady Rodziców) a podmiotów wnoszących skargi (skarżące indywidualnie jako matki uczniów likwidowanej szkoły). W konsekwencji, zdaniem organu, skargi wniesione przez rodziców działających w imieniu własnym, należy traktować jako wniesione bez poprzedzenia wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc, z ostrożności procesowej, o oddalenie skarg, Rada Miejska w S. stwierdziła, iż uchwała o likwidacji szkoły została podjęta zgodnie z prawem. Została bowiem poprzedzona zawiadomieniem rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Zawiadomienie to było doręczane indywidualnie rodzicom uczniów w dniu 26.02.2011r. przez pracownika Urzędu Miejskiego w S. W czterech przypadkach zawiadomienie zostało odebrane a w 36 przypadkach adresaci po powzięciu wiadomości, co zawiera przesyłka, odmówili jej przyjęcia. Przepis art. 47 par. 2 kpa, odmowę przyjęcia przesyłki przez adresata, nakazuje uznawać za doręczoną. Rada Miejska w S. podkreśliła, że treść uchwały była badana przez Wojewodę P. w ramach sprawowanego nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego i organ nadzoru nie dopatrzył się w uchwale uchybień.

Z poczynionych z urzędu przez sąd administracyjny ustaleń wynika, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. (dowód: notatki urzędowe sporządzone przez pracownika sądu z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego w B.).

Zarządzeniami z dnia 25.08.2011r. sprawy IISA/Bk 534/11 i IISA/Bk 535/11 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z uwagi na to, że mogły być objęte jedną skargą jako, że przedmiotem zaskarżenia w każdej ze spraw jest ta sama uchwała. W konsekwencji połączenia spraw, zostały one poddane rozpoznaniu pod sygnaturą akt wcześniej zarejestrowanych tj. IISA/Bk 534/11, a sprawa IISA/Bk 535/11 została w repertorium SA zakreślona.

W toku postępowania skarżąca B. J. cofnęła skargę (k. 325 akt)

Postanowieniem z dnia 5.10.2011r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia Rady Miejskiej w S. na postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 25.08.2011r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały, orzekł o uchyleniu postanowienia i przekazaniu wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 17.10.2011r. (k. 355 akt sądowych) pełnomocnik skarżących cofnął wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały, wnosząc o skierowanie sprawy na rozprawę celem merytorycznego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga M. M. podlegała oddaleniu a postępowanie sądowe ze skargi B. J. podlegało umorzeniu wobec skutecznego cofnięcia skargi, o czym orzeczono w odrębnym postanowieniu z dnia 15.11.2011r. Niniejsze uzasadnienie dotyczy wyroku oddalającego skargę M. M..

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powyższy przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny.

Przystępując w pierwszej kolejności do oceny skargi poprzez pryzmat przesłanek dopuszczalności, sąd stwierdził zachowanie przez skargę wymogów formalnych. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie. W kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2.04.2007r. w sprawie o sygn. IIOPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) wskazując, że do terminu wniesienia skargi ma zastosowanie art. 53 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, podpisane przez skarżące M. M. i B. J., zostało złożone w organie w dniu 19.05.2011r.(k. 113 akt administracyjnych). Wezwanie to przewodniczący rady skierował do Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S. celem zajęcia stanowiska. Skarżące nie doczekawszy się zajęcia przez Radę Miejską stanowiska wobec wezwania (komisja Rewizyjna odbyła posiedzenie w dniu 15.07.2011r.) złożyły w dniu 1.07.2011r. skargi. Uczyniły to więc przed upływem 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji braku zajęcia stanowiska przez właściwy organ.

Zdaniem składu orzekającego, nie można też uznać, iż nie ma tożsamości podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa z podmiotami podpisanymi pod skargami. Pod wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podpisały się obie skarżące, będące matkami uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły. Nawiązanie w nagłówku wezwania, iż działają jako przedstawicielki Rady Rodziców, nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Rada rodziców stanowi ustawowy społeczny organ systemu oświaty, reprezentujący ogół rodziców uczniów (vide: art. 53 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), lecz wyłącznie w wewnętrznych sprawach systemu oświaty, wymienionych w art. 54 ustawy o systemie oświaty. Rada rodziców nie jest natomiast środkiem realizacji indywidualnych praw rodziców i w ogóle jest pozbawiona przymiotu zdolności sądowej i procesowej, a w konsekwencji także zdolności administracyjnoprawnej. Skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym mogą wprawdzie wnosić osoby pełniące funkcje w organach gminy i gminnych jednostkach organizacyjnych, ale tylko wtedy, gdy wykazują naruszenie swego indywidualnego interesu prawnego. Działając w imieniu wszystkich rodziców na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżące będące jednymi z tych rodziców, działały w ochronie swoich indywidualnych uprawnień, co później potwierdziły wnosząc skargi.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły bowiem normy prawa administracyjnego (publicznego). Treść uchwały ma zaś ścisły związek z realizacją obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie edukacji publicznej, w tym prowadzenia szkół podstawowych (art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

Przesądzenie o dopuszczalności skargi otworzyło sądowi drogę do merytorycznej oceny sprawy. Od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (vide: między innymi wyrok NSA z dnia 18.09.2003r. sygn. IISA 2637/02, Lex Nr 80699). W wyroku z dnia 9.06.1995r. sygn. IV SA 346/96 (ONSA 1996 Nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Jest oczywistym, że uchwała o likwidacji szkoły podstawowej wprost dotyka interesów prawnych rodziców uczniów, którzy w danej szkole realizują obowiązek szkolny. Powyższe potwierdza treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, która skuteczność podjęcia uchwały obwarowuje wymogiem zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Oczywistość stwierdzenia, ze zaskarżona uchwała miała bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących jako matek uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły, pozwalała sądowi przejść do oceny, czy zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym, przy czym przy dokonywaniu tej oceny sąd musiał wykroczyć poza zakres zarzutów podnoszonych przez skarżące albowiem nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) każdorazowo musi dokonywać pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Pierwszoplanową sprawą wymagającą przesądzenia stała się kwestia prawidłowości określenia w uchwale sposobu jej wejścia w życie. Uznanie, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego, uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia wymogu opublikowania w dzienniku urzędowym województwa. Warunkiem bowiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide: art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – tj. Dz. U. z 2010r, Nr 17, poz.95 ze zmianami w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisów powołanych wyżej ustaw (tj. ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) wynika wprost, iż ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy, z określonymi wyjątkami, a nadto, że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały - przy uznawaniu jej za akt prawa miejscowego - w wojewódzkim dzienniku urzędowym, skutkować musiałby stwierdzeniem nieważności uchwały jako niemogącej stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego (vide: art. 88 ust. 1 Konstytucji RP).

Uznanie określonej regulacji prawnej za akt prawa miejscowego wymaga stwierdzenia, iż spełnia on wymogi stawiane takim aktom w płaszczyźnie konstytucyjnej, ustrojowej oraz merytorycznej. W świetle regulacji konstytucyjnej aktem prawa miejscowego jest akt ustanowiony przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ogłoszony i w związku z tym powszechnie obowiązujący na obszarze działania organów, które go ustanowiły (vide: art. 87 i 94 Konstytucji RP). Przepisy ustaw ustrojowych (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa oraz ustawa o administracji rządowej w województwie) uzupełniają wyróżniające akt prawa miejscowego elementy o: istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (generalnego lub szczegółowego), określenie konkretnego adresata kompetencji prawotwórczych (organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, wojewoda czy organy administracji niezespolonej), obwarowanie wejścia w życie aktu stosownym ogłoszeniem, określenie formy wydania, poddanie aktu prawa miejscowego kontroli przez organy nadzoru i sąd administracyjny. W płaszczyźnie merytorycznej akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny, a normy w nich zawarte winny być generalne i abstrakcyjne. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność zaś normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Wyraz temu, że charakter uchwały o likwidacji szkoły, podjętej na podstawie upoważnienia zamieszczonego w art. 59 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest jednolicie postrzegany, dał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 29.11.2010r. sygn. I OPS 2/10, w której przesądził obowiązek poddania projektu takiej uchwały, bądź projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznając uchwałę o likwidacji szkoły za akt prawny, którego projekt podlega opiniowaniu przez związek zawodowy, sformułował pogląd o normatywnym i generalnym charakterze uchwały o likwidacji szkoły. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, ze generalność uchwały o likwidacji szkoły tkwi w fakcie przesądzenia jej treścią o bycie prawnym samorządowej jednostki organizacyjnej. Nie można jednak w uchwale o likwidacji szkoły dopatrzeć się drugiej koniecznej dla uznawania ją za akt prawa miejscowego cechy tj. elementu abstrakcyjności. Jest to uchwała skierowana do określonego z góry kręgu osób, będących rodzicami uczniów uczęszczających do szkoły. Uchwale o likwidacji szkoły brakuje zatem charakteru podmiotowo abstrakcyjnego. Jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym, ulegającym skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w uchwale, którego to aktu sam ustawodawca ani wprost nie nazwał aktem prawa miejscowego ani pośrednio poprzez wskazanie, że akt podlega opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa nie uznał za takowy. Uchwała o likwidacji szkoły dotyczy z góry określonej kategorii osób i indywidualizuje ich sytuację prawną. Nie stanowi źródła norm postępowania dla całej społeczności lokalnej. Zgodzić się należy ze spostrzeżeniem pełnomocnika organu (wyrażonym w ustnym wystąpieniu przed sądem), iż ustawa o systemie oświaty zawiera regulacje, w których wprost inne uchwały rady gminy związane z realizacją obowiązkowego zadania prowadzenia szkół podstawowych, nakazuje poddawać obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym (chodzi o uchwałę rady gminy o ustaleniu sieci szkół i określeniu granic obwodów, podstawą podjęcia której jest upoważnienie zawarte w art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Takiego obowiązku nie przewiduje przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do aktu likwidacji szkoły publicznej. Przedłożony przez pełnomocnika organu plik uchwał innych rad gmin z terenu województwa p. dotyczących likwidacji szkół, wskazuje, że powszechnie przyjętym sposobem określania wejścia w życie takich uchwał jest sformułowanie "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Wgląd we wszystkie akty prawne opublikowane w dziennikach urzędowych (w programie Lex) wskazuje jednak na wiele opublikowanych uchwał o likwidacji szkół i to niezależnie od określenia takiego sposobu wejścia w życie w samej treści uchwał. Na przykłady publikowanych uchwał o likwidacji szkół powołał się pełnomocnik skarżącej w piśmie złożonym już po zamknięciu rozprawy (k. 438 – 440 i 442 – 444). Dostrzeżone różnice dowodzą wagi problemu i potrzeby ujednolicenia rozbieżnych stanowisk, do czego nie ma jednak uprawnień wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygający konkretną sprawę i wyrażający pogląd wiążący wyłącznie w danym zindywidualizowanym przypadku.

Konsekwencją przesądzenia, że określenie w uchwale sposobu jej wejścia w życie, nie naruszyło norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, stała się kontrola legalności uchwały poprzez pryzmat zarzutów skargi i w kontekście regulacji prawnej wiążącej się z podejmowaniem tego rodzaju uchwał.

Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, ze szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29.11.2010r. sygn. I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Przy wyżej wymienionym zakresie regulacji prawnej dotyczącej podejmowania uchwał o likwidacji szkoły, sąd na podstawie dołączonej dokumentacji obrazującej przebieg procedury likwidacyjnej, musiał ocenić czy:

- podjęcie uchwały poprzedzone zostało zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji

- czy likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez P. Kuratora Oświaty

- czy projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez Związek Nauczycielstwa Polskiego.

Kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły. Uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP)

Z nadesłanych przez organ przy skargach teczek akt administracyjnych wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedziły następujące działania:

1.W styczniu 2011r. Burmistrz S. zorganizował 2 zebrania (w dniu 19.01.2011r. i 25.01.2011r), na których przedstawił społeczności lokalnej plan likwidacji szkoły w B. Dowodem zorganizowania zebrań są notatki podpisane przez burmistrza, z których wynika, że rodzice dzieci i nauczyciele, obecni na zebraniach, opowiedzieli się przeciwko zamknięciu szkoły i odmówili podpisania listy obecności.

2. Przy pismach z dnia 1.02.2011r., w których Burmistrz przedstawił uzasadnienie dla likwidacji szkoły, został przesłany do zaopiniowania Związkowi Nauczycielstwa Polskiego, Zarządowi Oddziału w G. (z powołaniem się na art. 19 ustawy o związkach zawodowych) oraz P. Kuratorowi Oświaty (z powołaniem się na art. 59 ustawy o systemie oświaty) projekt uchwały o likwidacji szkoły. Pisma doręczono obu podmiotom opiniującym w dniu 7.02.2011r.

3. W dniu 4.02.2011r. Burmistrz S. zorganizował trzecie spotkanie z mieszkańcami, rodzicami uczniów i nauczycielami, na którym przedstawiał uzasadnienie dla likwidacji szkoły. Wedle protokołu z zebrania, jego uczestnicy odmówili wpisania się na listę obecności i podpisania przygotowanego porozumienia między organem prowadzącym szkołę a rodzicami w sprawie zasad współdziałania przy likwidacji szkoły.

4. Pismem z dnia 11.02.2011r. P. Kurator Oświaty wystąpił o uzupełnienie przez burmistrza wniosku o zaopiniowanie likwidacji szkoły poprzez podanie pełnych danych w żądanym zakresie i poinformował, że warunkiem uzyskania opinii jest przedłożenie uchwały rady gminy o zamiarze likwidacji, a zatem nie jest wystarczające przedłożenie projektu uchwały o likwidacji szkoły.

5. Na zwołanej na dzień 25.02.2011r. (piątek) nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w S. została podjęta uchwała o zamiarze likwidacji z dniem 31.08.2011r. Szkoły Podstawowej w B., którą to uchwałę przy piśmie z tej samej daty Burmistrz przesłał P. Kuratorowi Oświaty do zaopiniowania (drogą pocztową, doręczenie nastąpiło w dniu 28.02.2011r)

6. Jednocześnie w dniu 25.02.2011r. Burmistrz wystosował do 40 osób będących rodzicami dzieci uczęszczających do szkoły w B., pismo informujące o podjęciu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego i wydał pracownikowi J. D. polecenie służbowe osobistego doręczenia wszystkim rodzicom pisma zawiadamiającego o podjęciu uchwały intencyjnej, wyznaczając czas dostarczenia imiennych zawiadomień do 28.02.2011r. i zobowiązując pracownika do sporządzenia odpowiedniej notatki w sytuacji odmowy przyjęcia zawiadomień. Burmistrz zaznaczył, że zawiadomienie może dotrzeć tylko i wyłącznie bezpośrednio do adresata i wyklucza się możliwość odbioru lub odmowy odbioru pisma przez osoby trzecie

7. Z akt administracyjnych wynika, że wyznaczony pracownik Urzędu Miejskiego w S., wykonywał polecenie służbowe w dniu 26.02.2011r. (w sobotę) w godzinach od 7.30 do 11.00. Odbiór zawiadomienia pokwitowało 4 rodziców. Pozostali – jak wynika z notatki pracownika i urzędowych druków doręczeń – po powzięciu informacji, co przesyłka zawiera, odmówili odbioru pisma.

8. Z akt wynika, że w dniu 28.02.2011r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął protest przeciwko likwidacji szkoły, zawierający listę mieszkańców gminy z ich podpisami, wśród których znalazły się, między innymi, także nazwiska rodziców uczniów likwidowanej szkoły.

9. Pismem z dnia 2.03.2011r. (wpływ do Urzędu Miejskiego w S. w dniu 3.03.2011r) Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w G. powiadomił Burmistrza, że nie została mu przedstawiona uchwała o zamiarze likwidacji szkoły. Jednocześnie związek zawodowy opowiedział się przeciwko projektowi likwidacji szkoły.

10. Pismem z dnia 8.03.2011r. Burmistrz S. ustosunkował się do zgłoszonych w opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego wątpliwości względem słuszności likwidacji placówki oświatowej.

11. W dniu 11.03.2011r. wpłynęła do Burmistrza S. pozytywna opinia P. Kuratora Oświaty względem zamiaru likwidacji szkoły.

12. W dniu [...].03.2011r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. z dniem 31.08.2011r.

Przedstawiony wyżej chronologicznie ciąg działań organu towarzyszących podjęciu kwestionowanej uchwały wskazuje, że nie miało miejsca naruszenie, wymaganej ustawą o systemie oświaty i ustawą o związkach zawodowych, procedury poprzedzającej uchwalenie likwidacji szkoły. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nakładając wymóg zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, nie precyzuje sposobu doręczenia zawiadomień. Należy zatem przyjąć, że wybór sposobu doręczenia zawiadomień został pozostawiony organowi wykonawczemu gminy, który mógł na zasadach ogólnych doręczenia dokonać drogą pocztową lub przez swoich pracowników (art. 39 kpa). Burmistrz S. uznał za właściwy sposób doręczenia rodzicom uczniów imiennych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły poprzez upoważnionego pracownika. W upoważnieniu udzielonym pracownikowi urzędu Burmistrz wyraźnie zastrzegł, iż zawiadomienie powinno dotrzeć bezpośrednio do adresata i wykluczona jest możliwość odbioru zawiadomienia lub odmowy odbioru zawiadomienia przez osoby trzecie. Przy takiej treści upoważnienia, podważenie wiarygodności oświadczenia pracownika, iż 36 adresatów zawiadomienia osobiście odmówiło przyjęcia przesyłki, wymagałoby przedstawienia niezbitych dowodów na okoliczność niemożności "zastania" przez pracownika urzędu, konkretnego adresata w miejscu doręczenia, a w konsekwencji braku osobistej odmowy przyjęcia przez niego przesyłki. Tymczasem w skardze poza zaprzeczeniem prawdziwości adnotacji doręczającego o odmowie przyjęcia przesyłki, nie zostało nawet uprawdopodobnione, że za któregoś z adresatów odmowy przyjęcia przesyłki dokonała osoba trzecia. Zawnioskowany w skardze dowód z zeznań świadków na tę okoliczność, niemożliwy był do przeprowadzenia przez sąd administracyjny. W postępowaniu przed sądem administracyjnym uzupełniająco mogą być bowiem przeprowadzone wyłącznie dowody z dokumentów. Strona skarżąca żadnym dokumentem nie wykazała niemożności osobistego spotkania rodziców z pracownikiem urzędu doręczającym pismo Burmistrza zawiadamiające o zamiarze likwidacji szkoły. W konsekwencji należało uznać, że w stosunku do rodziców uczniów, którzy odmówili przyjęcia pisma, nastąpiła w dniu 26.02.2011r. fikcja jego doręczenia stosownie do treści art. 47 par. 2 kpa. Podkreślić należy, że skarżąca M. M. przyznała przed sądem, że osobiście odmówiła przyjęcia pisma zawiadamiającego o likwidacji szkoły, a zatem nawet ewentualne podważenie skuteczności doręczenia przesyłki innym rodzicom, nie "przenosiłoby się" na indywidualny interes prawny skarżącej, którego naruszenie musi być podstawą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodać wreszcie należy, iż za wiarygodnością oświadczenia pracownika urzędu o odmowie przyjęcia przez większość rodziców uczniów przesyłki zawierającej formalne zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły, przemawia wynikający z akt administracyjnych powszechny sprzeciw mieszkańców wobec planów likwidacji placówki, któremu dawali wyraz odmawiając wpisywania się na listy obecności na kilkakrotnie organizowanych zebraniach, na których Burmistrz informował o planach likwidacji szkoły i przyczynach uzasadniających potrzebę likwidacji. Zauważyć wreszcie trzeba, iż potwierdzeniem świadomości rodziców uczniów podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, jest skierowane do Rady Miejskiej w S. pismo rodziców z dnia 28.02.2011r. zawierając apel o niepodejmowanie uchwały o likwidacji szkoły mimo powzięcia takiego zamiaru, podpisane i przez rodziców uczniów i przez pozostałych mieszkańców wsi B., Z. i N. (k. 88-93 teczki akt administracyjnych).

Uznania za skuteczne indywidualnego zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, nie zmienia okoliczność wskazana w piśmie złożonym przez pełnomocnika skarżącej już po zamknięciu rozprawy, nawiązująca do dołączonego do pisma oświadczenia jednej z matek – U. K., w którego treści zaprzecza ona obecności w jej domu pracownika urzędu mającego doręczać zawiadomienie o likwidacji szkoły. Prześledzenie listy osób podpisanych pod prośbą skierowaną w dniu 28.02.2011r. (tj. po dacie uznanej za dzień doręczenia indywidualnych zawiadomień o likwidacji placówki) do Rady Miejskiej w S. o niepodejmowanie uchwały o likwidacji szkoły mimo powzięcia takiego zamiaru i skonfrontowanie tej listy z imiennym spisem rodziców uczniów szkoły zamieszczonym w rozdzielniku pisma Burmistrza S. z dnia 25.02.2011r. informującego o zamiarze likwidacji szkoły, wyraźnie wskazuje, że będący rodzicami uczniów U. K. i A. K. potwierdzili świadomość faktu podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły.

Z akt sprawy wynika, że podjęcie uchwały o likwidacji szkoły nastąpiło po poinformowaniu kuratora oświaty na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły i po uzyskaniu wymaganej ustawą o systemie oświaty jego opinii w sprawie likwidacji. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły podjęta w dniu 25.02.2011r. została doręczona P. Kuratorowi Oświaty w dniu 28.02.2011r. tj. na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, a pozytywna opinia kuratora wpłynęła do organu w dniu 11.03.2011r. tj. przed podjęciem zaskarżonej uchwały o likwidacji szkoły.

Zdaniem sądu nie doszło też do naruszenia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zmianami) obowiązku poddania opiniowaniu projektu uchwały przez władze statutowe związku zawodowego nauczycieli. Z akt dołączonych przy odpowiedzi na skargę, wynika, że Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Zarządowi Oddziału w G. został w dniu 7.02.2011r. przedstawiony do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji szkoły w B. Związek zawodowy w piśmie z dnia 2.03.2011r. przedstawił swoja opinię w sprawie likwidacji szkoły. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29.11.2010r. sygn. IOPS 2/10, został wyrażony pogląd, że dopełnieniem wymogu poddania opiniowaniu przez związek zawodowy projektu aktu prawnego w sprawie likwidacji szkoły, jest przedstawienie do zaopiniowania projektu albo uchwały o zamiarze likwidacji szkoły albo projektu uchwały w sprawie likwidacji szkoły. Sytuacji, gdy organ związku zawodowego, któremu przedstawiono do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji szkoły, zajął stanowisko w sprawie, nie można traktować jako naruszenia wymogu opiniowania tylko dlatego, że projekt uchwały o likwidacji przedstawiono do zaopiniowania przed podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji. Istota opiniowania przez związki zawodowe projektów aktów prawnych, polega bowiem na przedstawieniu opinii w określonej sprawie, a nie na opiniowaniu każdej z kolejnych czynności w s tej sprawie.

Nie okazał się także trafny zarzut braku skutecznego zwołania na dzień 25.02.2011r. nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w S. Na marginesie zauważyć należy, że zarzut nie dotyczy niewłaściwego zwołania sesji rady gminy, na której doszło do uchwalenia zaskarżonej uchwały, ale naruszenia procedury zwołania sesji, na której doszło do podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, która to uchwała podlegała samodzielnemu zaskarżeniu. Już z tych przyczyn można byłoby zarzut uznać za nieskuteczny dla podważenia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły. Ewentualna wadliwość podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, wymyka się spod kontroli sądu przy ocenie legalności uchwały o likwidacji szkoły. Dla legalności uchwały o likwidacji szkoły ma jedynie znaczenie sam fakt poprzedzenia jej uchwałą o zamiarze likwidacji i zachowanie wymogu zawiadomienia o zamiarze likwidacji kuratora oświaty i rodziców uczniów oraz poddania likwidacji procedurze opiniowania. Tym niemniej sąd poddał kontroli kwestię prawidłowości zwołania nadzwyczajnej sesji rady Miejskiej w S. na dzień 25.02.2011r. Z par. 21 ust. 1 przedłożonego przez organ Statutu Gminy S. wynika, że Przewodniczący rady jest obowiązany na wniosek Burmistrza lub co najmniej ¼ ustawowego składu, zwołać sesję w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać proponowany porządek obrad wraz z projektem uchwał. Z akt administracyjnych oraz wyjaśnień przewodniczącego Rady miejskiej w S. wynika, że Burmistrz S. z wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnej sesji rady miejskiej wystąpił w dniu 21.02.2011r. Do wniosku dołączył projekt uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w B. a we wniosku został określony porządek obrad. Przewodniczący Rady Miejskiej wydał w dniu 22.02.2011r. postanowienie w sprawie zwołania VI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej, w którym określił termin obrad (25.02.2011r), czas rozpoczęcia obrad (godzina 16.30), miejsce obrad (Sala USC Urzędu Miejskiego w S.) oraz porządek obrad (rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B.). Postanowienie to zostało podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w S. i w mieście przy P. T. oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego. Nadto, jak wynika z wyjaśnień przewodniczącego rady, poszczególni radni byli informowani o zwołanej nadzwyczajnej sesji ustnie lub telefonicznie ze wskazaniem, że dokumenty dotyczące porządku obrad są do odebrania w urzędzie miejskim. Z informacji Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. wynika, że w sesji zwołanej na dzień 25.02.2011r. uczestniczyło 13 na 14 radnych (k. 401 akt)

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska w S. równocześnie z podjęciem decyzji o likwidacji szkoły w B. orzekła o zapewnieniu uczniom tej szkoły możliwości kontynuowania nauki w pozostałych szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę S. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, co uzasadniało oddalenie skargi M. M. (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-