Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 5/08, w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: skargę kasacyjną oddalić

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 5/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę J. B. na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że J. B. w dniu 29 października 2007 r. skierował do Rady Miejskiej w S. pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z wnioskami". Powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) J. B. wezwał Radę do usunięcia naruszenia jego uprawnienia poprzez unieważnienie lub uchylenie w całości uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru Gminy S.. Jednocześnie w punkcie II. powyższego pisma, na podstawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym skarżący wezwał Radę Miejską w S. do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, przewidzianej w art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Brak tej uchwały uniemożliwia zagospodarowanie zgodnie z uchwalonym planem przestrzennym, co godzi w jego interes. Skarżący wniósł o uwzględnienie jego wezwania i usunięcia naruszenia prawa oraz bezczynności.

Rada Miejska w S. w dniu [...] uchwałą nr [...] odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania J. B. z dnia 29 października 2007 r. W ocenie Rady nie ma konieczności podejmowania żądanej uchwały, gdyż w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1987 r. nr [...], zatwierdzająca projekt podziału gruntów położonych w S. pomiędzy ulicami [...],[...] (obecnie [...]),[...],[...] i [...] (obecnie [...]). Skarżący podjął wprawdzie działania zmierzające do wzruszenia tej decyzji, jednakże stosowne postępowanie administracyjne zostało na wniosek strony zawieszone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] i do dnia dzisiejszego nie zostało podjęte.

Powyższą decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. została wydzielona ulica [...], która została ujęta w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania terenów budownictwa jednorodzinnego "Wschód 2", zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1979 r., nr [...] (Dz. Urz. WRN, nr 8, poz. 98), ze zmianą wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...]. W planie tym wyznaczono linie rozgraniczające ulicę [...].

J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Gminy S., polegającą na niedopełnieniu obowiązków wynikających z faktu uchwalenia planu przestrzennego, a przewidzianych w art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako podstawę prawną skargi na bezczynność wskazał przepis art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skarżący podniósł, iż Rada nie podjęła żądanej uchwały, ograniczając się (w uzasadnieniu uchwały z dnia [...]) do uznania jego wezwania za niezasadne. Decyzja podziałowa z dnia [...] października 1987 r., na którą powołała się Rada, została oparta na nieistniejącym już planie przestrzennym z 1979 r. Wskazana decyzja nie została wykonana mimo upływu ponad 20 lat, a Burmistrz przedstawił już inny projekt podziału. Skarżącemu odmówiono dokonania stosownych zmian w księgach wieczystych. Projektant nie sporządził wykazu działek wymagających scalenia i podziałów stosownie do art. 22 powołanej ustawy.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu nadzoru do sporządzenia wykazu działek wymagających scaleń i podziałów oraz dokonania na koszt Gminy i Architekta opracowującego plan przestrzenny czynności scaleń i podziału.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S. wniosła o jej nieuwzględnienie. Organ podał, iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy). Uchwalając plan rada stwierdza jego zgodność z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy).

W studium (obowiązującym w chwili uchwalania planu zagospodarowania Gminy S.) teren obejmujący działki wymienione we wniosku nie był określony jako obszar wymagający scaleń i podziału nieruchomości, dlatego też nie znalazł się również w planie uchwalonym w dniu 31 marca 2006 r. Mając to na względzie Rada nie podjęła uchwały w trybie art. 22 ustawy, gdyż nie miała takiego obowiązku.

W zaskarżonym postanowieniu z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 5/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że stosownie do treści art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Jak zgodnie podały strony - w obowiązującym w chwili uchwalania planu studium zagospodarowania Gminy S., teren obejmujący działki wymienione we wniosku nie był określony jako obszar wymagający scaleń i podziału nieruchomości, dlatego też nie znalazł się również w planie uchwalonym w dniu 31 marca 2006 r. Stosownie zaś do brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1, rada uchwalając plan stwierdza jego zgodność z ustaleniami studium.

Z powyższych przepisów określających zadania i obowiązki rady gminy, nie wynika jednak (zdaniem Sądu I instancji) prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy do podjęcia uchwały w żądanym zakresie. Art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani żaden inny przepis, nie dają zainteresowanym właścicielom gruntów, ani innym mieszkańcom gminy, prawa do żądania od Sądu, aby w trybie art. 101 a ustawy nakazał podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości wskazanych przez skarżącego.

W konsekwencji Sąd I instancji, stwierdził, że brak jest przepisu prawnego w oparciu, o który można zbadać zasadność skargi na bezczynność, co czyni ją niedopuszczalną i w świetle powyższego skargę odrzucił.

W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie J. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania celem powtórzenia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku od początku. Opierając zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania skutkujących nieważnością, o jakiej mowa w art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a., albowiem wskutek ich naruszenia został pozbawiony możności obrony swoich praw.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 62 pkt 1 P.p.s.a. wskutek:

niedołączenia do akt -protokołów sesji, na których Rada Miejska w S. udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedzi na skargę, oraz wypisów i wyrysów ze studium zagospodarowania przestrzennego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

pominięcia szeregu istotnych okoliczności, w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania;

dokonania ustaleń faktycznych w sposób faworyzujący Radę Miejską, a nie na podstawie analizy treści studium zagospodarowania przestrzennego i planu zagospodarowania przestrzennego - co spowodowało, że ustalenia faktyczne były całkowicie błędne, a skarżący nie mógł się temu przeciwstawić:

pozbawienia skarżącego możliwości podniesienia zarzutu nieważności uchwał podjętych w związku z zainicjowaniem postępowania skargowego, a tym samym - pozbawieniem go możności obrony swoich praw zgodnie ze statutem S..

Ponadto zarzucono Sądowi, że udzielając w sposób niepełny odpowiedzi na skargę naruszył art. 54 § 2 P.p.s.a., zaś przedwcześnie zamykając rozprawę mimo niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy naruszył art. 113 § 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd nie mógł opierać swojego stanowiska na oświadczeniach woli stron na temat aktu prawa miejscowego, ale na podstawie osobistego wglądu w treść prawa i dokumentu jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, powołując się na kserokopie protokołu sesji Rady Gminy, stwierdził że wskazane przez niego działki wymagały scalenia i nowego podziału. Jednakże zarówno podczas sesji, jak i na rozprawie sądowej nie wyjaśniono przyczyny braku wydzielenia działek zgodnie z uchwalonym planem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, albowiem nie zostało w niej wykazane naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, ani procedury sądowoadministracyjnej.

Zarzut nieważności postępowania sądowego w zakresie ustalonych w art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. jest nietrafny, gdyż skarżący nie wykazał, aby był pozbawiony prawa do udziału w rozprawie przez Sądem I instancji. Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 20 maja 2008 r., skarżący osobiście stawił się na rozprawie i zabierał na niej głos. Zarzut przedwczesnego zamknięcia rozprawy nie bierze pod uwagę ograniczonego zakresu postępowania wyjaśniającego w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. (art.106 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo działał Sąd I instancji w sytuacji, gdy uznał, że skarga na bezczynność nie może być uwzględniona z braku podstaw materialnoprawnych.

Skarga kasacyjna pomija całkowicie ułomny charakter uprawnienia uregulowanego w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Podczas gdy skarga na bezczynność w wydaniu decyzji, postanowienia, innego aktu albo w podjęciu czynności przewidzianej prawem (art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) niejednokrotnie odnosi zamierzony skutek dzięki terminom załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - to uwzględnienie skargi przewidzianej w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym napotyka na trudność zasadniczą, która pojawiła się również w niniejszej sprawie: brak ustawowego terminu do podjęcia uchwały. Nie wystarczy nawet sam obowiązek podjęcia uchwały. Uwzględnienie skargi na bezczynność (art. 101a u.s.g.) możliwe jest dopiero wówczas, gdy organ gminy przekroczył termin dla podjęcia uchwały czy wydania zarządzenia. Trafnie Sąd I instancji eksponuje fakt, że ani z przepisu rangi ustawy (z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na czele), ani z planu Gminy uchwalonego w dniu 31 marca 2006 r., nie został wskazany dzień graniczny, po upływie którego można mówić, że Rada pozostaje w zwłoce w podjęciu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

W tej sytuacji prawidłowo Sąd uznał, że dla prawidłowego, zgodnego z prawem załatwienia skargi na bezczynność Rady Miejskiej w S. w podjęciu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości nie są potrzebne dalsze wyjaśnienia czy dokumenty. Bezczynności nie można bowiem stwierdzić z braku daty, po bezskutecznym upływie której można mówić o spóźnieniu Rady czyli bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).