Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent R. odmówił przyznania D.J. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej mężem. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z czym zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz. U. z 2015 r. poz., 114 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.

W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła m. in., że fakt uzyskania zasiłku dla opiekuna nie przesądza o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała się przy tym na przewidzianą w art. 27 powyższej ustawy możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji. Kolegium nie odniosło się do przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ podstawowego stopnia, ani do przytoczonego zarzutu odwołania, natomiast stwierdziło, że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała o okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie konieczne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. J.powtórzyła zarzut z odwołania, a nadto zakwestionowała zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1 b cyt. ustawy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznał ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W tym względzie powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przy czym oparł się na podstawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołanej w pierwszej instancji i wskazał, iż skarżąca, aby otrzymać prawo do tego świadczenia musi jednocześnie zrezygnować z pobierania zasiłku dla opiekuna, czego dotychczas nie uczyniła.

Do postepowania sądowego przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich, który wsparł stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wydane w sprawie decyzje administracyjne nie mogą się ostać, bowiem zapadły z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności należy wytknąć wadliwość decyzji organu odwoławczego, który pominął podstawę rozstrzygnięcia zastosowaną w I instancji, a wprowadził inną, bazującą na art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.). Jednakowoż ta nowa podstawa nie mogła prowadzić do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż organowi odwoławczemu znany był przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jednak w jego ocenie, nie miał on wpływu na orzekanie w niniejszej sprawie.

Sąd nie podziela tego poglądu i kwalifikuje decyzje wydane z pominięciem wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść art. 17 ust. 1 b u.ś.r., jako naruszające przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W dalszej części wywodu uzasadniającego ten zarzut Sąd odwoła się do argumentacji w zakresie wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść przepisu poddanego badaniu pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP, prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przypomnieć należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji).

Przy rozstrzygnięciach Trybunału o charakterze negatoryjnym, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" Pip nr 9/2002, L. Garlicki " Polskie prawo konstytucyjne". Zarys wykładu, Warszawa 2005 r.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa.

Przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją.

Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust.

1 b u.ś.r. stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgody z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu w/w wyroku, przepisu art. 17 ust. 1 b, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust.

1 Konstytucji RP.

Sąd zauważa nadto, że w/w wyrok nie stanowi wyroku, w którym Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia

24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z

10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca

2015 r., WSA w Gliwicach z 3 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 247/15 i z

2 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 158/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdza się tam m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto, interpretacja fragmentu uzasadnienia, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Przedstawione powyżej zagadnienie było już przedmiotem rozważań również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 406/15 (dostępny: http:/orzeczenia.nsa.gov.pl) rozważał skutki wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla stanu prawnego mającego zastosowanie również w niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu. Skład orzekający rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko tego Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu tegoż wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że Kolegium zastosowało art.

17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego.

W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1 b u.ś.r., która utraciła moc obowiązującą. Organ orzekający weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem – co do zasady – traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.

Z treści odpowiedzi na skargę zdaje się zresztą wynikać, że Kolegium odstąpiło od stanowiska wyrażonego w swojej decyzji, skoro niejako wróciło do podstawy odmowy użytej przez organ I instancji. W tym jednak zakresie sprawa nie została należycie rozpatrzona, w szczególności w aspekcie podnoszonego przez skarżącą i Rzecznika Praw Obywatelskich prawa wyboru świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Wbrew sugestii odpowiedzi na skargę skarżąca w żaden sposób nie wyrażała zamiaru równoczesnego pobierania dwóch świadczeń tj. pielęgnacyjnego i dla opiekunów. Przeciwnie – już na wniosku zamieściła adnotację, że zasiłek dla opiekunów posiada, gdyż wprowadzono ją w pułapkę prawną. W odwołaniu wyraźnie już zaznaczyła, że wnosi o uchylenie zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ramach zasad sformułowanych w art. 7 kpa - organ I instancji zobowiązany był zresztą do pouczenia skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Poruszony problem był już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które przedstawiły właściwy sposób interpretowania przepisów art. 2 ust. 5 pkt 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w tego rodzaju przypadkach (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 480/16 i inne cytowane w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich). Sąd w obecnym składzie całkowicie podziela tą linię orzeczniczą. Ponieważ pod tym kątem sprawa nie była wyjaśniona i rozważona, winno to nastąpić na poziomie pierwszoinstancyjnym, gdyż należy ocenić łącznie wszystkie przesłanki, od których zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, oczywiście z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

mr