Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skarg Rady Miejskiej w [...] i A. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 6 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi.

Zarządzeniem zastępczym z dnia 6 maja 2010 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśniecie z mocy prawa mandatu radnego Rady Miejskiej w K. A. P.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w/w radny pełniąc funkcję wiceprezesa Gminnego Klubu Sportowego [...] z siedzibą w K. jest osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia, które prowadzi działalność na mieniu Gminy [...], wykorzystując na podstawie zawartych umów nieruchomości komunalne.

Gmina zawarła bowiem z klubem umowę użyczenia działek nr 101/9 i 101/10 z dnia 2 stycznia 2001 r., umowę dzierżawy działki nr 1/15 z dnia 1 stycznia 2008 r. oraz umowę użyczenia działki nr 101/8 z dnia 11 września 2009 r. Co istotne, sam klub prowadzi działalność odpłatną polegającą na rozprowadzaniu biletów na imprezy sportowe. Nadto w 2009 r. klub uzyskiwał przychody z ustawionych na użyczonych działkach banerów reklamowych.

Organ nadzoru mając na uwadze w/w okoliczności oraz brzmienie statutu klubu uznał, że w/w radny zarządzając działalnością klubu sportowego prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego naruszył zakaz wynikający z dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gospodarczego celu działalności nie niweczy bowiem fakt, że dochód z takiej działalności przeznaczony jest na działalność statutową. Nadto, nie ma znaczenia czy radny piastuje funkcję w zarządzie stowarzyszenia za wynagrodzeniem czy też odpłatnie.

W tym stanie, wobec braku reakcji ze strony Rady Miejskiej w K. na wezwanie Wojewody z dnia 4 marca 2010 r., zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw należało stwierdzić, że z mocy prawa (z dniem powołania w czerwcu 2007 r. na stanowisko wiceprezesa) nastąpiło wygaśnięcie mandatu w/w radnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miejska w K. wniosła o uchylenie w/w zarządzenia zastępczego jako wydanego z naruszeniem:

- art.190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w/w radny zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy;

- art. 98a ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez brak wskazania w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego szczegółowego przepisu będącego podstawą wygaśnięcia mandatu.

Uzasadniając pierwszy z powyższych zarzutów wskazano, że wynajem przez klub miejsc na banery reklamowe i rozprowadzanie biletów na imprezy sportowe nie ma cech działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Cechą działalności gospodarczej jest bowiem jej zarobkowy charakter, a w/w dochody były przeznaczane wyłącznie na cele statutowe klubu.

Co więcej, przedmiotowa działalność nie miała charakteru zorganizowanej i ciągłej działalności gospodarczej. Klub realizuje bowiem zadania w zakresie kultury fizycznej i sportu określonych w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Działalność ta w samym założeniu nie ma zawodowego charakteru, a jej celem nie jest uczestnictwo w obrocie gospodarczym.

Odnosząc się do drugiego z podniesionych w skardze zarzutów wskazano, że Wojewoda nie wskazał w wydanym zarządzeniu przepisu, który byłby samoistną podstawą umożliwiającą wydanie zarządzenia zastępczego. Powołanie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego przedmiotowego błędu nie sanuje.

Skargę na w/w zarządzenie zastępcze Wojewody wniósł również A.P., podnosząc zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24f ust. 1 i 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do statusu prawnego klubu, jego działalności oraz celu wykorzystywania przez klub mienia komunalnego miasta [...] wskazano, że biletowanie imprez sportowych lub prezentowanie reklam w czasie tych imprez kwalifikuje się jako odpłatna działalność pożytku publicznego (w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) nie będąca działalnością gospodarczą.

W odpowiedziach na powyższe skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygnaturach III SA/Gd 332/10 (skarżący – Rada Miejska w K.) oraz III SA/Gd 333/10 (skarżący – A. P.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Art. 190 ust. 1 pkt 2a) ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( t.j. Dz. U. z 2003 r. , Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie natomiast z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W niniejszej sprawie niewątpliwe było, że A. P. będąc radnym Rady Miejskiej w K. pełnił od czerwca 2007 r. funkcję wiceprezesa Gminnego Klubu Sportowego "[...] z siedzibą w K.

Niesporne jest również, że Gminny Klub Sportowy [...] jest klubem sportowym działającym w formie stowarzyszenia, o którym mowa w art. 7a ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm.). W dniu 31 października 2003 r. ww. Klub został wpisany do prowadzonej przez Starostę [...] "Ewidencji stowarzyszeń i związków kultury fizycznej" pod numerem [...].

W dacie dokonania wpisu do ewidencji § 10 Statutu Klubu stanowił, że Klub może prowadzić działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ( ust. 1), jak również może być udziałowcem w innych organizacjach gospodarczych lub członkiem fundacji ( ust. 2 ). Przepis § 10 ust. 3 stanowił, że fundusze uzyskane z działalności określonej w ust. 1 i 2 będą przeznaczone na działalność statutową. Z dniem 30 kwietnia 2009 r. nastąpiły zmiany w zapisach Statutu Klubu tj. zmianie uległa treść § 10, który w obecnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że Klub może prowadzić działalność odpłatną np. sprzedaż biletów na imprezach sportowych ( ust. 1), zaś fundusze uzyskane z tej działalności będą przeznaczone na działalność statutową ( ust. 2).

Ponadto jak wynika to z § 9 pkt 5 Statutu Klubu, celem Klubu jest organizacja, rozwój i popularyzacja dyscyplin sportowych zrzeszonych w klubie poprzez m.in. prowadzenie usług w zakresie organizacji imprez sportowo-rekreacyjnych.

Na mocy zawartej z Gminą [...] w dniu 2 stycznia 2001 r. umowy użyczenia działek nr 101/9 i 101/10, umowy dzierżawy działki nr 1/15 z dnia 1 stycznia 2008 r. oraz umowy użyczenia działki nr 101/8 z dnia 11 września 2009 r. w działalności klubu wykorzystywane były stanowiące mienie komunalne Gminy [...] nieruchomości gruntowe zabudowane obiektami sportowymi oraz budynkiem administracyjnym.

Bezsporne jest nadto, że klub prowadzi działalność odpłatną polegającą na rozprowadzaniu biletów na imprezy sportowe, jak również w 2009 r. uzyskiwał przychody z ustawionych na użyczonych działkach banerów reklamowych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że prowadzenie przez A. P. - radnego Rady Miejskiej w K. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy [...] nie budzi żadnych wątpliwości, tym samym stanowisko Wojewody w tej kwestii jest słuszne. Należy bowiem stwierdzić, że organizacja przez GKS [...] imprez sportowych na obiektach będących własnością gminy, z których dochody w postaci wpływów biletów, jak również przychody z ustawionych na tych obiektach reklam przypadają stowarzyszeniu, wypełnia hipotezę art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdy radny pozostaje członkiem organu zarządzającego takim stowarzyszeniem ( tak por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1193/09 oraz z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Tym samym Sąd nie podzielił podnoszonego w oby skargach zarzutu, że Klub jest stowarzyszeniem, które nie prowadzi działalności gospodarczej, bowiem prowadzona przez niego działalność - o której była wyżej mowa - nie ma cech działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W myśl tego przepisu działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W skargach odwołując się do tej definicji wskazano na istotne cechy działalności gospodarczej tj. że musi mieć ona charakter: zarobkowy, zorganizowany i ciągły, stwierdzając, że prowadzona przez klub sportowy działalność takich cech nie posiada. Powołano się przy tym w obu skargach na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 383/07, gdzie Sąd stwierdził, że działalność wykonywana przez klub sportowy w postaci wynajmu pomieszczeń oraz kortów tenisowych nie spełnia kryteriów wynikających z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że powyższe stanowisko nie spotkało się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r, II FSK 163/08 uchylił w/w wyrok z dnia 2 października 2007 r. W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przywołał stanowisko i argumentację przedstawione w innym wyroku tego Sądu z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05 ( ONSA/WSA 2006/3/86). Wskazując na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), stwierdzono, że stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiągnięcie zysku. Stosownie jednak do art. 34 Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Stwierdzono tam również, że dochód z działalności stowarzyszenia służy do realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy czym gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt, iż dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową.

Zgadzając się z powyższym poglądem Sąd pragnie przy tym zauważyć, że z treści powołanych wcześniej postanowień statutu Klubu wynika, że przewidziano w nim możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, najpierw pisząc o tym wprost, a później ( po zmianie § 10 ) wymieniając przykładowo rodzaj prowadzonej działalności odpłatnej oraz organizowanie imprez ( zob. § 9 pkt 5 i § 10 ust. 1 Statutu).

Należy też wskazać, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym, nie konstytuuje jej zatem wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Warto w tym miejscu powtórzyć za wyrokiem NSA z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt SA/Łd 365/93 (publ. Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997, nr 2, s. 42), iż "nie ma ( i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi".

W podsumowaniu tej części rozważań, odnosząc się do wymienionych wyżej cech działalności gospodarczej Sąd uznał, że wykonywana przez Klub działalność odpowiada definicji zawartej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bezsporne jest, że działalność w postaci sprzedaży biletów na imprezy sportowe oraz wynajmem miejsc na banery reklamowe przynosiła Klubowi dochód oraz była prowadzona w sposób zorganizowany tj. przez podmiot działający w formie stowarzyszenia kultury fizycznej. Z kolei oceniając istnienie cechy ciągłości Sąd stwierdza, że nie należy jej rozumieć jedynie jako konieczność wykonywania działalności bez przerwy, bowiem istotny jest trwały zamiar wykonywania ( tutaj wynika on z treści Statutu), a co nie wyklucza możliwości prowadzenia takiej działalności sezonowo czy jednorazowo.

Nie zasługują również na uwzględnienie podnoszone w skardze A.P. argumenty zmierzające do wykazania, że w/w działalność kwalifikuje się jako odpłatna działalność pożytku publicznego (w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) nie będąca działalnością gospodarczą.

Sąd nie kwestionuje faktu, że Klub będąc stowarzyszeniem kultury fizycznej prowadzi działalność pożytku publicznego o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.). Odpłatna działalność pożytku publicznego jest działalnością w zakresie wykonywania przez organizację pozarządową zadań należących do sfery zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy, za którą pobierane jest wynagrodzenie, a także sprzedaż towarów i usług wytworzonych lub świadczonych przez osoby bezpośrednio korzystające z działalności pożytku publicznego, w szczególności w zakresie rehabilitacji oraz przystosowania do pracy zawodowej osób niepełnosprawnych, a także sprzedaż przedmiotów darowizny na cele prowadzenia działalności pożytku publicznego ( art. 8 w/w ustawy). Wynika z powyższego, że za działalność pożytku publicznego można uznać tylko taką, która jest społecznie użyteczna oraz prowadzona w sferze zadań publicznych określonych w ustawie ( art. 3 ust. 1 oraz art. 6 i nast. powołanej ustawy). W przypadku klubu sportowego sfera zadań publicznych obejmuje zwłaszcza zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej i sportu (art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że organizowanie odpłatnych imprez sportowych oraz uzyskiwanie przychodów z ustawionych na użyczonych działkach banerów reklamowych nie może być uznana za mieszczącą się w pojęciu działalności pożytku publicznego, nie jest to bowiem ( por. np. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10, z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości aprobuje.

W końcu Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 98a ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez brak wskazania w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego szczegółowego przepisu będącego podstawą wygaśnięcia mandatu tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni, o czym była mowa wcześniej, wprowadza zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Sankcją za naruszenie tych ograniczeń jest wygaśnięcie mandatu radnego o czym stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ten zatem przepis, wbrew twierdzeniu skargi Rady Miejskiej w K., stanowi podstawę bądź do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego bądź wydania zarządzenia zastępczego – w tym przypadku podstawę stanowić będzie również art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Te właśnie przepisy powołał w podstawie prawnej swojego zarządzenia Wojewoda.

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia przez A. P. art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego zastosowanie ma art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W takim przypadku, zgodnie z tym przepisem, wygaśnięcie mandatu radnego powinna stwierdzić rada w drodze uchwały, czego Rada Miejska w K. nie uczyniła.

Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 98 a ust. 2 w/w ustawy).

Wojewoda wezwał Radę Miejską w K. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A. P., po bezskutecznym upływie tego terminu powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zostały w ten sposób dochowane wymogi formalne wydania zarządzenia zastępczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając skargi za bezzasadne oddalił je na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.