Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 29 kwietnia 2020 r., Nr XVII/139/2020 w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy rodzinie oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr XVII/139/2020, w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku.

W skardze organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej uchwały, kwestionując zgodność z prawem jej § 4, zawierającego stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Przyjęcie takiej regulacji spowodowało nadanie całej uchwale rangi aktu prawa miejscowego z naruszeniem wymogów wynikających z art. 4 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2020 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie zawierała przepisów powszechnie obowiązujących i nie została zamieszczona w katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Została ona wydana na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy o finansach publicznych, upoważniających organ stanowiący powiatu do nadania statutu tworzonej jednostce budżetowej, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposób i zakres działania PCPR w Kluczborku. Zawarte w niej przepisy są skierowane do tej jednostki oraz jej kierownika, organizacyjnie podporządkowanych organowi uchwałodawczemu, oddziałując wyłącznie na sferę należących do nich obowiązków i uprawnień. Nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, nie są adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów, nie ingerują w sferę konkretnych praw i obowiązków mieszkańców powiatu, nie zawierając norm, na podstawie których mieszkańcy ci mogliby skutecznie żądać czynności organu lub być przez ten organ zobowiązani do określonego zachowania. Końcowo Wojewoda podkreślił, że przepis art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920), dalej "u.s.p.", nie zawiera delegacji do stanowienia statutów jednostek organizacyjnych w formie aktów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Powiat Kluczborski wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ powołał się na brzmienie art. 40 ust. 2 u.s.p. wprost wskazującego, że uchwały zawierające w swej treści materię wymagającą uregulowania w statucie, mają rangę prawa miejscowego. Przepis ten ma zastosowanie zarówno do statutu powiatu jak i do statutów poszczególnych jednostek powiatowych. Jednostki te realizują wynikające z przepisów ustaw kompetencje i mają one charakter publiczny, tj. są ogólnodostępne dla społeczności lokalnej. Powoduje to, że uchwała w sprawie nadania statutu takiej jednostki ma charakter normatywny i jest aktem prawa miejscowego. Dalej organ zwrócił uwagę na § 6 – 9 przedmiotowego Statutu, w myśl których Dyrektor PCPR w drodze regulaminu organizacyjnego ustala organizację i zasady działania tej jednostki, w tym działanie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, który organizuje i przeprowadza prace związane z obsługą administracyjną i biurową orzekania o niepełnosprawności dzieci do 16-go roku życia oraz osób powyżej 16-go roku życia, a także wydaje orzeczenia o niepełnosprawności i o jej stopniu. Statut zatem może oddziaływać i rozstrzygać o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, zawierając normy, na podstawie których każdy mieszkaniec powiatu może żądać od organu czynności w zamiarze zaspokojenia jego indywidualnych potrzeb. Końcowo, na poparcie swego stanowiska organ przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz zwrócił uwagę na to, że inne uchwały Rady Powiatu Kluczborskiego w przedmiocie nadania statutów jednostkom samorządowym nie były kwestionowane i zostały zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podobnie też uchwały innych powiatów w tym przedmiocie są zamieszczane w odpowiednich dziennikach urzędowych województw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów powiatów, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (art. 82 ust. 1 u.s.p.).

Dodać też należy, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 79 ust. 1 u.s.p. Organem nadzoru jest natomiast Prezes Rady Ministrów oraz Wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 u.s.p.). Nadzór nad działalnością powiatową sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Stosownie do treści art. 79 ust. 1 u.s.p., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru – zgodnie z art. 81 u.s.p. – nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a skargę wniesiono do Sądu w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p. Z tego też względu skargę uznać należało za dopuszczalną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest uchwała Rady Powiatu Kluczborskiego w sprawie nadania statutu powiatowej jednostce organizacyjnej – Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku. Niewątpliwie i bezspornie między stronami organ władny był do podjęcia tego rodzaju uchwały z mocy wyraźnego upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest natomiast udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy statut tego rodzaju jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stanowiącego, że publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Rozważając powyższą kwestię, należy wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy powiatu zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie powiatowym i stosownie do art. 40 tej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.s.p., organy powiatu mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie spraw:

1) wymagających uregulowania w statucie;

2) porządkowych, o których mowa w art. 41;

3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu;

4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ustawodawca wskazał zatem wprost uchwały rady powiatu normujące organizację powiatowych jednostek organizacyjnych, które mają rangę prawa miejscowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że co do zasady nie można z góry zaliczać powiatowych aktów ustrojowo-organizacyjnych, stanowionych na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.p., do kategorii aktów wewnętrznego kierownictwa. Rzeczywiście, w aktach tych dominują przepisy ustrojowo-kompetencyjne i proceduralne (m.in. organizacja wewnętrzna), niemniej jednak są one adresowane do każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez normę prawną, np. gdy chodzi o zasady korzystania z jednostki organizacyjnej. Ich treść więc rzutuje, czasem nawet w sposób bardzo znaczący, na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne, są więc szczególnym rodzajem źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. D. Dąbek: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, System Informacji Prawnej LEX, teza 9 do art. 40). Instytucja powiatowa to szczególnego rodzaju powiatowa jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności powiatu, odróżniający ją od instytucji prywatnych. Powyższa okoliczność powoduje - jak trafnie podniósł organ - że uchwała rady powiatu regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter normatywny jako akt prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w statucie powiatowej jednostki pomocy rodzinie są nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna. Zatem, akt ten ma charakter prawa miejscowego i nie jest tylko aktem wewnętrznym. Przeciwne rozumienie powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 u.s.p., statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji powiatowych jako akty prawa miejscowego (por. odnoszące się wprawdzie do tego rodzaju uchwał samorządów gminnych, ale opierających się na analogicznej podstawie prawnej, orzeczenia: wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08; podobnie: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2013/12; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 459/10; wyroki WSA w Olsztynie z dnia: 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 984/10 oraz 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 812/17; wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 713/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnotowania wymaga, że również w piśmiennictwie dotyczącym uchwał rad gmin akcentuje się powszechnie obowiązujący charakter statutu jednostki samorządowej, czyli jego przynależność do źródeł prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zwraca się przy tym uwagę, że uchwała rady gminy normująca pracę takiej jednostki poprzez nadanie jej statutu ma charakter normatywny i powszechnie obowiązujący. Normy takiego aktu nie są kierowane jedynie do podmiotów wewnętrznie usytuowanych w ramach tej jednostki organizacyjnej, lecz także skierowane sa do członków danej społeczności lokalnej, którzy korzystają lub mogą w przyszłości korzystać z tej instytucji (zob. "Ustawy samorządowe. Komentarz" pod red. S. Gajewskiego i A. Jakubowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 529).

Powyższe można odnieść również do powiatowych jednostek organizacyjnych.

Statut PCPR w Kluczborku reguluje – wbrew stanowisku Wojewody – coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki. Jego treść wpływa na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne, w tym także na wskazywaną przez organ możliwość korzystania z prawa do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności ze strony funkcjonującego w ramach struktury Centrum Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności.

W świetle przytoczonych poglądów, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Powiatu Kluczborskiego, że uchwała w sprawie przyjęcia Statutu przedmiotowej jednostki budżetowej - jest aktem prawa miejscowego. W tym zakresie jeszcze raz podkreślić trzeba, że adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p., stanowiącego klauzulę generalną stanowienia tego rodzaju przepisów prawa miejscowego o charakterze statutowym, wprost wynika, że organy powiatu mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnych, za jaką należy uznać PCPR. Stwierdzić też należy, że skarżona uchwała określa sposób wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidualnych aktów. Niewątpliwie kontrolowana uchwała zawiera więc normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mającym wpływ nie tylko na sytuację prawną PCPR-u, lecz również nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez to Centrum. Nie ma zatem - wbrew twierdzeniom Wojewody Opolskiego - wyłącznie charakteru wewnętrznego, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia nie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że z uwagi na publiczny charakter PCPR-u i treść realizowanych przez tę jednostkę obowiązków, uchwała regulująca jej organizację w drodze przyjęcia Statutu i określenia jego treści, ma charakter aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest natomiast konieczność jej opublikowania - stosowanie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności.

W świetle tych wywodów Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to prawidłowo w jej § 4 postanowiono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.