Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Rady Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oddala skargę

Rada Miasta S., powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), w dniu [...] marca 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta S. w roku 2013 (zwaną dalej: "uchwałą").

Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru - Wojewodzie [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc w ustawowym terminie Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym wydał rozstrzygniecie nadzorcze nr [...], stwierdzające nieważność powyższej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem art. 11a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Wojewoda [...] zakwestionował zawarte w rozdziale I uchwały stwierdzenie, że ma ona zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych i gospodarskich, w tym w szczególności do psów i kotów przebywających w granicach administracyjnych miasta S. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 11 a ust. 1 rada gminy określa program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem objęcie zakresem uchwały wszystkich zwierząt zostało dokonane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że Rada Miasta w rozdziale I uchwały w pkt. 1, 4, 5, 6 jako wykonawców programu wskazała konkretne jednostki, służby i osoby, mimo braku upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wykonawcą programu jest co do zasady Prezydent Miasta S. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym prezydent miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu miasta. Decyzja w sprawie przypisania zadań z zakresu programu opieki nad zwierzętami poszczególnym wydziałom urzędu miasta należy do wyłącznej kompetencji prezydenta miasta.

Organ nadzoru zarzucił również Radzie, iż przyjmując we wprowadzeniu do uchwały, że "psem bezpańskim" jest pies nieoznakowany, także przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 11a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. W art. 4 pkt 16 tej ustawy zawarta jest definicja zwierzęcia bezdomnego. Jest nim zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod opieką której trwale pozostawało.

Wojewoda [...] stwierdził także, że w rozdziale III pkt 2 oraz pkt 3-7 Rada Miasta S. nałożyła na właścicieli psów szereg obowiązków, w tym obowiązek:

- rejestracji psów oraz trwałego ich oznakowania poprzez wszczepienie pod skórę elektronicznego mikroprocesora, w terminach ustalonych w pkt 4,

- zgłaszania się do przychodni weterynaryjnej w celu wykonania usługi czipowania,

- wyrażania zgody na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji programu,

- dokonywania zmian w istniejącej bazie danych w wyznaczonych zakładach weterynarii, w tym do wyrejestrowania psa w przypadku jego utraty lub zbycia,

- umożliwienia funkcjonariuszom Rady Miejskiej sprawdzenia oznakowania psa.

W ocenie organu nadzoru powyższe obowiązki zostały wprowadzone z naruszeniem przepisów art. 11a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wojewoda stwierdził, że przepis ten dopuszcza wprowadzenie do programu planu oznakowania zwierząt, jednakże nie zezwala na nałożenie na właścicieli zwierząt obowiązku takiego znakowania. Wiązałoby się to bowiem z faktycznym nałożeniem na właścicieli psów obowiązku ujawnienia danych osobowych. Tymczasem znakowanie psów nośnikami zawierającymi dane osobowe ich właścicieli jest możliwe wyłącznie za zgodą zainteresowanych. Zgodnie z art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczącej jego osoby". Z kolei ograniczenie przetwarzania danych osobowych wynika z art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 29 stycznia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), gdzie enumeratywnie wskazano warunki dopuszczalności przetwarzania danych osobowych.

Podsumowując organ stwierdził, że Rada Miasta S. podejmując kwestionowaną uchwałę z dnia [...] marca 2013 r., dopuściła się istotnych naruszeń prawa, polegających na dokonaniu regulacji wykraczających poza zakres upoważnienia, którego Rada nie może przekroczyć. Taka ocena kompetencji rady wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który nakazuje organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa.

Rada Miasta S. (dalej zwana: "Skarżącą") wniosła skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 11a ust. 1 określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem skarżącej, w celu zmniejszenia ilości zwierząt bezdomnych, istniała konieczność objęcia programem wszystkich zwierząt domowych i gospodarskich na terenie Siedlec, a nie tylko bezdomnych. Zdaniem rady uchwała prawidłowo obejmuje swym zakresem wszystkie zwierzęta przebywające w granicach miasta S., a nie tylko bezdomne. Objęcie programem wyłącznie zwierząt bezdomnych w znaczący sposób, w ocenie skarżącej, wpłynie negatywnie na zwiększenie ilości zwierząt bezdomnych stwarzających poważne zagrożenie dla ludzi.

Skarżąca podniosła także, że wskazanie w rozdziale I w pkt 1, 4, 5, 6 jako wykonawców programu konkretnych jednostek, służb i osób miało charakter ogólnikowy i miało za zadanie doprecyzowanie kto pośrednio realizuje ten program.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w uchwale własnej definicji "psa bezdomnego", skarżąca wskazała, że użyte w programie stwierdzenie, że "psem bezpańskim jest pies nieoznakowany", skonstruowane zostało w oparciu o treść art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Zdaniem skarżącej, aby skutecznie zapobiegać bezdomności zwierząt Urząd Miasta S. musi posiadać narzędzia do realizacji zamierzonego celu, stąd też wprowadził kwestionowane przez wojewodę obowiązki właścicieli psów (w rozdziale III pkt 2 praz pkt 3-7 uchwały). Podkreśliła, że dzięki realizacji planu znakowania psów gmina posiada aktualne dane niezbędne do ustalenia właściciela zagubionego zwierzęcia i zawiadomienia go o odnalezieniu psa, bądź ustaleniu odpowiedzialności w przypadku zdarzenia z udziałem zwierzęcia np. pogryzienia. Zdaniem skarżącej nienałożenie kwestionowanych obowiązków na właścicieli psów sprawi, że program obejmie nieznaczną grupę zwierząt i nie przyniesie wymiernych rezultatów.

W ocenie skarżącej, nałożenie obowiązku znakowania psów, a co za tym idzie obowiązku podania danych osobowych właścicieli psów, ma podstawę w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, który dopuszcza przetwarzanie danych osobowych m. in. wtedy, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zdaniem skarżącej elektroniczne znakowanie psów należy zaliczyć do zadań realizowanych dla dobra publicznego. Wpływa znacząco na poprawę bezpieczeństwa mieszkańców S., jak również odgrywa dużą rolę w zmniejszaniu kosztów związanych z odławianiem psów i umieszczaniem ich w schroniskach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę uchwały wyrażoną w zaskarżonym akcie nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

Stosownie zaś do treści art. 11a ust. 1 , rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w cyt. wyżej art. 11 ust. 1 ustawy, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program obejmuje (art. 11a ust.2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W ust. 3 omawianego przepisu ustawodawca wskazał, że program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi raz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta S. w roku 2013, było prawidłowe.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zgadza się z organem nadzoru, że wskazanie, iż uchwała ma zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych i gospodarskich przebywających w granicach administracyjnych miasta S., przekracza upoważnienie ustawowe. Z treści art. 11 a, którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że obowiązek nałożony na radę gminy dotyczy zwierząt bezdomnych. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właściciela, odpowiedzialny jest ich właściciel.

Sąd podzielił również ocenę organu nadzoru, że zdefiniowanie w uchwale psa nieoznakowanego, jako bezpańskiego w sposób istotny narusza art. 11a i art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. Rada skonstruowała tę definicję we wprowadzeniu do uchwały, podkreślając zalety elektronicznego znakowania (czipowania) zwierząt, jako głównej metody zapobiegania bezdomności zwierząt.

We wskazanym art. 4 pkt 16 ustawy ustawodawca określił "zwierzęta bezdomne" jako zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Wysnucie przez Radę z powyższej definicji wniosku, że psem bezpańskim jest pies nieoznakowany jest nieuprawnione. Jest to wprowadzenie dodatkowego kryterium do omawianej definicji (nieoznakowanie psa). W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne, w ramach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego, tworzenie nowych definicji lub modyfikowanie pojęć już funkcjonujących w ustawie. Skoro jednak, jak uczyniła to Rada Gminy Siedlce dokonując własnej interpretacji, zasada ta została naruszona, podkreślić trzeba, że wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte art. 93 Konstytucji RP, muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (patrz więcej G. Wierczyński "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz", Oficyna Ekonomiczna Grupa Wolters Kluwer, 2010). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Przyjąć należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa.

Argumenty zawarte w skardze wskazujące, że zdefiniowanie psa bezpańskiego jako psa bezdomnego skonstruowano na podstawie art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, że skoro ustawodawca w analizowanej ustawie zawarł wprost legalną definicję "zwierząt bezdomnych" to nieuprawnione jest "konstruowanie" przez Radę własnej definicji na podstawie innych przepisów tej ustawy.

Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu nadzoru, że obowiązki, o których mowa w rozdziale III pkt 2 oraz pkt 3-7 zostały nałożone na właścicieli psów z naruszeniem art. 11a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

Rada Gminy S. nałożyła na właścicieli psów m. in. obowiązek:

- rejestracji psów oraz trwałego ich oznakowania poprzez wszczepienie pod skórę elektronicznego mikroprocesora,

- zgłaszania się do przychodni weterynaryjnej w celu wykonania usługi czopowania,

- wyrażania zgody na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji programu,

- dokonywania zmian w istniejącej bazie danych w wyznaczonych zakładach weterynarii, w tym do wyrejestrowania psa w wypadku jego utraty lub zbycia,

- umożliwienia funkcjonariuszom Straży Miejskiej sprawdzenia oznakowania psa.

W skardze Rada Gminy S. podniosła, że w przypadku braku określenia obowiązków właścicieli psów zakwestionowanych przez Wojewodę, wprowadzenie elektronicznego znakowania psów nie przyniesie wymiernych rezultatów, gdyż program obejmie nieznaczną grupę zwierząt, których właściciele zechcą do niego dobrowolnie przystąpić. Elektroniczne znakowanie psów, jak podnosi skarżąca, znacząco wpływa na poprawę bezpieczeństwa mieszkańców jak również odgrywa dużą rolę w zmniejszaniu kosztów związanych z odławianiem psów i przyjęciem do schroniska. Rada podstawę do zobowiązania właścicieli psów do ujawniania danych osobowych w związku z elektronicznym znakowaniem psów, upatruje w art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, który dopuszcza przetwarzanie danych osobowych wtedy, gdy jest to niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Rada podkreśliła, że elektroniczne znakowanie psów należy zaliczyć do zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Oceniając powyższe zagadnienie Sąd doszedł do wniosku, że wskazany przepis art. 23 ust. pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązków w zakresie elektronicznego znakowania zwierząt i związanego z tym obowiązku wyrażania zgody na przetwarzanie danych osobowych właścicieli psów. Omawiany przepis – jak już była o tym mowa -dopuszcza możliwość przetwarzania danych osobowych, gdy jest to niezbędne do wykonania określony prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zatem konieczne jest wykazanie niezbędności przetwarzania danych osobowych. W ocenie Sądu argumenty podnoszone przez skarżącą wskazują na przydatność zbierania danych osobowych właścicieli psów związanych z elektronicznym znakowaniem psów i korzyści z tego wynikające, natomiast niespełnione jest kryterium wykazania niezbędności przetwarzania danych osobowych. Obowiązki właścicieli psów nałożone w programie muszą opierać się na obowiązującym prawie a nie względach praktycznych. Niewątpliwie oznakowanie wszystkich psów ułatwiłoby wykonywanie zadań gminie w zakresie opieki nad psami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności tych zwierząt, jednak korzyści z tego tytułu nie mogą usprawiedliwiać nakładania przez gminę na właścicieli zwierząt określonych obowiązków bez podstawy prawnej i z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 1 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2599/11), że znakowanie psów nośnikami zawierającymi dane osobowe ich właścicieli jest możliwe wyłącznie za zgodą zainteresowanych. Sąd wskazał, że ograniczenie to ma umocowanie w art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że: "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby". Ograniczenie przetwarzania danych osobowych wynika z art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o ochronie danych. Według art. 23 ust. 1 tej ustawy "Przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, (...), 4) jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (...)". Przy wprowadzeniu regulacji w akcie prawa miejscowego prowadzącej do przetwarzania danych osobowych wykładnia art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych wymaga oparcia i wyprowadzenia granic dopuszczalności z art. 51 ust. 1, art. 47 Konstytucji oraz regulacji prawnej Unii Europejskiej (Dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych - Dz.U.UE.L.95.281.31). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla się, że przepisy prawa krajowego powinny być interpretowane tak dalece, jak to możliwe, na podstawie brzmienia i celu dyrektywy, by zapewnić realizację tego celu. Celem tym jest ochrona prywatności, która powinna być rozpatrywana w świetle art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Podsumowując, należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2013 r. w omówionych wyżej kwestiach była sprzeczna z prawem, zawierała bowiem regulacje wykraczające poza upoważnienie ustawowe, co upoważniało Wojewodę [...] do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji skarga Rady Gminy S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)