Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Izby Komorniczej w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Rady Izby Komorniczej w [...] na rzecz skarżącego B. B.kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADENIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014r. B.B. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Izby Komorniczej w [...] o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych w latach 2012 i 2013 wskazując, iż wnioskowane informacje należy przysłać na adres mailowy w postaci skanów. W podstawie prawnej swojego żądania podał art. 61 Konstytucji RP.

W dniu 13 sierpnia 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga B.B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w [...] Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r., poz. 782), zwanej dalej "ustawą" poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z [...] stycznia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rady Izby Komorniczej w [...] wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniosła, że przed wniesieniem skargi, skarżący nie wyczerpał trybu, bowiem nie złożył zażalenia na bezczynność Rady Izby Komorniczej w [....] do organu wyższego stopnia, stosownie do brzmienia art. 37 k.p.a. Czyni to jego skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej "P.p.s.a" i uzasadnia jej odrzucenie.

Niezależnie od tego skarżący domagając się wyroku orzekającego o zobowiązaniu Rady do udostępnienia informacji publicznej, wykroczył ponad żądanie dopuszczalne w postępowaniu w sprawie bezczynności (niewydania decyzji), tj. w sprawie kończącej się decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wydanie decyzji następuje wyłącznie w wypadku negatywnego rozstrzygnięcia lub umorzenia postępowania. Sąd mógłby zatem zobowiązać Radę wyłącznie do wydania decyzji niekorzystnej dla strony. Udostępnienie informacji jest z kolei czynnością materialno-techniczną, która - wbrew wymogowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - nie dotyczy ani uprawnienia ani też obowiązku skarżącego wynikającego z przepisów prawa. Tym samym bezczynność w sprawach tego rodzaju nie spełnia wymogów stawianych przez art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 231 poz. 1376) komornicy zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem". W świetle do art. 79 ust. 2 tej ustawy organami samorządu są: Krajowy Zjazd Komorników, Krajowa Rada Komornicza, walne zgromadzenia komorników izb komorniczych oraz izby komornicze. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby komornicze i Krajowa Rada Komornicza. Zgodnie z kolei z art. 87 ww. ustawy organami izby komorniczej są: walne zgromadzenie komorników izby komorniczej, rada izby komorniczej oraz komisja rewizyjna.

Po myśli art. 75 ust. 1 ustawy sprawy dyscyplinarne w pierwszej instancji rozpoznaje komisja dyscyplinarna. Od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu okręgowego właściwego według siedziby kancelarii obwinionego komornika, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem (art. 75 ust. 2 ustawy). Art. 71 ww. ustawy zawiera katalog czynów podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy).

Po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ustawa definiuje informację publiczną jako informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1) nie wyjaśniając co jest informacją prostą, a co przetworzoną. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, Lex nr 1135982, uznał, że przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. Sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Informacja, która nie będzie wymagać przetwarzania stanowić będzie informację prostą.

Za okoliczność szczególnie istotną dla interesu publicznego należy zaś uznać taką, jak podkreśla się w judykaturze, która - ze wzglądu na rodzaj, czas, miejsce, sposób okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Ponadto badając istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, uwzględnić należy intencje wnioskodawcy i wskazany przez niego cel oraz istotę i charakter żądanej informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., II SA/Wa 927/10, LEX nr 755489). Istotne jest bowiem to, czy udostępniana określona informacja jest przetworzona, ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz czy jej udostępnienie może mieć realne znaczenie dla poprawy funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na jego poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10, LEX nr 951999).

Można tu dodać, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Zatem, w momencie formułowania i kierowania wniosku o udostępnienie informacji wnioskodawca nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wówczas, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy, nie wykaże istnienia interesu publicznego.

Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa.

Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. komorniczego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym za wykroczenia dyscyplinarne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, a obowiązek wydania decyzji ustawodawca przewidział jedynie w przypadkach, gdy informacja, której udostępnienia domaga się podmiot jest wprawdzie informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika natomiast, że jeżeli żądanie podmiotu nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia pisemnie podmiot domagający się informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2172/11 www.nsa.gov.pl)

Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu

w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej; nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.

Oceniając dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że skarżący właściwie skierował wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. o udzielenie żądanej informacji do Izby Komorniczej w [...] Podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść była Rada Izby Komorniczej w [...] Domaganie się przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych prowadzony w Izbie Komorniczej w [...] w latach 2012r. i 2013r. powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa.

Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Rady Izby Komorniczej w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014r. w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w żaden sposób nie zareagował na wniosek skarżącego. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 P.p.s.a.