Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Dąbrowska (spraw.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku K. B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem wysłanym drogą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2013 r. K. B. zwrócił się do Ministra Zdrowia, w oparciu o art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o udostępnienie następujących informacji:

1. Czy Ministerstwo Zdrowia prowadzi Rejestr Umów?

2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu I - czy Rejestr Umów prowadzony jest w formie elektronicznej?

3. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. I ppkt. A - jakie oprogramowanie służy do jego prowadzenia? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera jego funkcjonowanie? – wniesiono o przesłanie stosownych umów wraz z załącznikami i specyfikacją, faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych.

4. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. I ppkt A - jakie są możliwe kryteria przeszukiwania Rejestru Umów?

5. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. I ppkt. A - czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia Rejestru Umów umożliwia wydruk zestawienia / eksport informacji w zakresie umów spełniających określone kryteria?

6. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. I ppkt. A pppkt i - jakie są możliwe kryteria przeszukiwania i jakie dane może zawierać zestawienie / eksport, o którym mowa w pkt. 1 ppkt. 1 pppkt 3?

7. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z pkt. I ppkt. i - z jakim wyprzedzeniem, nie dłuższym niż 14 dni, należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru?

8. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu I - jakie informacje odnośnie umów gromadzi Rejestr Umów?

9. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu I - jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują jego funkcjonowanie? Wniesiono o przesłanie ich kopii.

10. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu I - czy organ rozważał wprowadzenie do funkcjonowania takowego rejestru umów?

11. Jakie rejestry zawierające informacje dotyczące umów cywilnoprawnych zawieranych przez Ministerstwo Zdrowia funkcjonują w Ministerstwie? Jakie są zasady dostępu do nich?

Wnioskodawca zawarł wniosek o doręczenie żądanych informacji drogą elektroniczną w trybie art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.) lub art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z poźn. zm.).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Zdrowia poinformował skarżącego, że odpowiedź na jego wniosek zostanie udzielona w terminie do dnia [...] września 2013 r., co wynika z konieczności zebrania informacji oraz doprecyzowania wniosku. Jednocześnie zwrócono się o wskazanie, w terminie 7 dni:

1. Co wnioskodawca rozumie pod pojęciem Rejestru Umów i jakie umowy miałby on obejmować?

2. Czy Rejestr Umów jest dla wnioskodawcy tożsamy z rejestrami zawierającymi informacje dotyczące umów cywilnoprawnych zawieranych przez Ministerstwo Zdrowia, czy też chodzi o odrębne rejestry umów?

W odpowiedzi wnioskodawca wskazał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., że interesują go rejestry zawierające informacje o wszelkich umowach zawieranych przez Ministerstwo.

Biuro Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia pismem wewnętrznym z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] wystąpiło do wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Zdrowia, w celu zebrania danych niezbędnych do udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi.

Następnie po uzyskaniu niezbędnych danych Biuro Dyrektora Generalnego Ministerstwa Zdrowia, pismem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], udzieliło wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] sierpnia

2013 r., dotyczący udostępnienia informacji publicznej, w postaci rejestru umów, wyjaśniając, iż w urzędzie funkcjonuje system finansowo-księgowy, w ramach którego można wyodrębnić informacje dotyczące zawieranych przez Ministerstwo Zdrowia umów cywilnoprawnych. Jednocześnie wyjaśniono, iż urząd jest na etapie wdrożenia Elektronicznego Systemu Zarządzania Dokumentacją, opracowanego przez specjalistów ds. administracji i zespół informatyków z [...] Urzędu Wojewódzkiego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. K. B., wniósł za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Ministra Zdrowia, w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji zgodnie jego z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi K. B. przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podkreślił, że udzielenie odpowiedzi niepełnej, wymijającej lub nieadekwatnej do wniosku nie stanowi prawidłowego wykonania obowiązków, wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał ponadto, że działania organu podjęte w niniejszej sprawie nie były wystarczające.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostawał bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia

2013 r., a także, iż w sprawie koniecznym było wpierw doprecyzowanie treści wniosku, a następnie zebranie informacji pozwalających na udzielenie wyczerpującej odpowiedzi. Odpowiedź ta została udzielona pismem z dnia [...] września 2013 r., które zostało zgodnie z wolą wnioskodawcy przesłane mu drogą elektroniczną. W związku z powyższym za całkowicie bezzasadne uznał organ zarzuty skarżącego, dotyczące niewypełnienia przez Ministra obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ uznał, że nie pozostawał w bezczynności i udzielił skarżącemu odpowiedzi, w terminie wyznaczonym, tj. w dniu [...] września 2013 r. Jednocześnie podniesiono, że niezadowolenie wnioskodawcy z udzielonej mu odpowiedzi nie może skutkować uznaniem bezczynności organu. Na marginesie wskazano, że – jakkolwiek w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej nie ma obowiązku wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – to gdyby skarżący zasygnalizował brak otrzymania pisma, co zdaje się sugerować w skardze, na pewno spowodowałoby to reakcję organu.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę udzieloną przez Ministra Zdrowia, wskazując, że otrzymał pismo z dnia [...] września 2013 r., natomiast informacje w nim zawarte nie stanowiły, jego zdaniem, wyczerpującej odpowiedzi na jego wniosek, gdyż nie udzielono informacji na temat zakresu gromadzonych danych, formy i ilości prowadzonych rejestrów, o co wnoszono w piśmie precyzującym wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem udzielona skarżącemu przez organ pisemna odpowiedź z dnia [...] września 2013 r., nie stanowi realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Aby można było mówić o bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z tej ustawy obowiązek załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a dopiero później, iż obowiązku tego – w ustawowym terminie – organ nie wypełnia.

W okolicznościach niniejszej sprawy oceny Sądu wymagała zatem kwestia, czy Minister Zdrowia jest organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do załatwienia wniosku K. B. z dnia [...] sierpnia września 2013 r. o udostępnienie następujących informacji:

1. Czy Ministerstwo Zdrowia prowadzi Rejestr Umów?

2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu I - czy Rejestr Umów prowadzony jest w formie elektronicznej?

3. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. I ppkt. A - jakie oprogramowanie służy do jego prowadzenia? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera jego funkcjonowanie? – wniesiono o przesłanie stosownych umów wraz z załącznikami i specyfikacją, faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych.

4. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. I ppkt A - jakie są możliwe kryteria przeszukiwania Rejestru Umów?

5. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. I ppkt. A - czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia Rejestru Umów umożliwia wydruk zestawienia / eksport informacji w zakresie umów spełniających określone kryteria?

6. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. I ppkt. A pppkt i - jakie są możliwe kryteria przeszukiwania i jakie dane może zawierać zestawienie / eksport, o którym mowa w pkt. 1 ppkt. 1 pppkt 3?

7. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z pkt. I ppkt. i - z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru?

8. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu I - jakie informacje odnośnie umów gromadzi Rejestr Umów?

9. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu I - jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują jego funkcjonowanie? – wniesiono o przesianie ich kopii.

10. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu I - czy organ rozważał wprowadzenie do funkcjonowania takowego rejestru umów?

Wskazać ponadto należy, że skarżący wypełniając żądanie organu, doprecyzował swój wniosek, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskazując min., że pod pojęciem "rejestr umów" rozumie takie rejestry zawierające informacje odnośnie umów wszelkiego rodzaju, zawieranych przez Ministerstwo.

Aby ustosunkować się do ww. kwestii, należy podnieść w pierwszej kolejności, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat spraw publicznych. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią powołanego wyżej art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu.

Obowiązuje tutaj ponadto ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji jednak tylko wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje ona w obiegu publicznym.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.).

Jest poza sporem, że Minister Zdrowia, jako organ władzy publicznej, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co wynika z treści art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (patrz również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05), powyższa kwestia nie jest zresztą sporna w tej sprawie.

Ponadto podkreślenia wymaga, że prawo do uzyskania informacji publicznej prostej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wskazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy).

Również żądana przez skarżącego, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r., a uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. informacja stanowi, informację publiczną, albowiem dotyczy wprost wydatkowania przez Ministra Zdrowia środków publicznych, w ramach zawieranych przez ten resort umów, co również nie wydaje się być kwestionowane między stronami.

W sytuacji natomiast, gdy organ dojdzie do przekonania, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., powinien pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę wyjaśniając mu powody, dla których uznał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania.

W ocenie Sądu, wniosek skierowany został do Ministra Zdrowia w sposób prawidłowy.

Na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. udzielona została odpowiedź w dniu [...] września 2013 r., w której wskazano, że w urzędzie funkcjonuje system finansowo-księgowy, w ramach którego można wyodrębnić informacje dotyczące zawieranych przez Ministerstwo Zdrowia umów cywilnoprawnych. Jednocześnie wyjaśniono, iż urząd jest na etapie wdrożenia Elektronicznego Systemu Zarządzania Dokumentacją, opracowanego przez specjalistów ds. administracji i zespół informatyków z [...] Urzędu Wojewódzkiego.

Wskazać należy, że treść tej odpowiedzi pozostaje w absolutnej sprzeczności z materiałami, które jako akta administracyjne, zostały dołączone do skargi i przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wynika bowiem z ich analizy, Minister Zdrowia po otrzymaniu wniosku skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej, w formie rejestru umów, zwrócił się pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. do wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Zdrowia w celu zebrania danych, niezbędnych do udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi. Jak wynika z analizy akt sprawy, większość Departamentów w Ministerstwie Zdrowia poinformowała o prowadzeniu, w różnej formie takich rejestrów, wskazując niejednokrotnie na fakt prowadzenia ich za pomocą programów komputerowych. Potwierdza to zatem fakt, że organ jest w posiadaniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej.

Wobec tego organ ma obowiązek powyżej określonej informacji udzielić, bądź wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej jeżeli uznaje, ze wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany, do dnia zakończenia postępowania przed WSA w Warszawie, nie udostępnił informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej ani też wydał takiego rozstrzygnięcia. Z tego powodu uznać należy, że pozostaje on w bezczynności, gdyż nie dopełnił wskazanej procedury.

Uznając zatem skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy załatwieniu wniosku Minister Zdrowia będzie związane poglądem prawnym przyjętym przez Sąd rozpatrujący niniejszą skargę.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a, stwierdził, że bezczynność Ministra Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym także fakt, iż Minister Zdrowia prowadził ze skarżącym korespondencję, a także podjął kroki w celu uzyskania żądanej przez skarżącego informacji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.