Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 19 maja 2017 r. nr XLIII/379/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 19 maja 2017 r. Rada Miejska w Staszowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) i art. 11a ust. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 856), podjęła uchwałę nr XLIII/379/17 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Staszów na rok 2017. W § 1 tej uchwały postanowiono, że "uchwala się Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Staszów na rok 2017, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały". Zgodnie z jej § 3, "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zaskarżając § 3 tej uchwały i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz określenie, że powyższa uchwała nie może być wykonywana. Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579 ze zm.) i w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) poprzez brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są prawem powszechnie obowiązującym na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ nie wyczerpują się w jednostkowym działaniu. Normy te adresowane są do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów, tj. właścicieli zwierząt domowych oraz gospodarskich. Zatem są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Uznanie uchwały za akt prawa miejscowego powoduje określone konsekwencje nie tylko co do jego treści, ale także co do procedury jego ogłaszania i wejścia w życie. Warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych jest ich ogłoszenie. Skoro kwestionowana uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 tej ustawy. Niewykonanie przez Radę Miejską w Staszowie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Staszów wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że tak jak Rada Miejska w Staszowie, nie zgadza się ze skargą.

Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd o nieposiadaniu przez uchwały określające program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przymiotu aktu prawa miejscowego. Organ powołał się na konkretne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których wskazuje się m.in., że ww. program zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego, że uchwała dotycząca takiego programu nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych, ma charakter zadaniowy. Treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Organ podniósł nadto, że organom Gminy znane są także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. (II OSK 37/13) i z dnia 12 października 2016 r. (II OSK 3245/14). Jednakże orzeczenie z dnia 13 marca 2013 r. wydane zostało w wyniku rozpoznania sprawy, której przedmiotem nie była kwestia charakteru prawnego uchwały, a kwestia niewyczerpania przez radę gminy powierzonego jej przez delegację ustawową zakresu regulacji. Odnośnie wyroku z dnia 12 października 2016 r. autor skargi podniósł, że w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem program przyjęty zaskarżoną uchwałą nie wydaje się zawierać elementów, które miałyby przesądzać o takim charakterze kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Staszowie, a ponadto kwestia charakteru prawnego takich uchwał nie była kwestią dominującą w sprawie rozstrzygniętej tym wyrokiem.

Nadto organ wskazał, że na stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r., które dotyczyło analizy prawnej uchwały Rady Miejskiej w Staszowie w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Staszów na rok 2013, że przedmiotowa uchwała nie stanowi żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a w szczególności nie jest porozumieniem zawartym pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, ani aktem prawa miejscowego.

Organ potraktował powyższe pismo jako wytyczne i dokonał zmiany uchwały, której dotyczyło. W latach późniejszych, uchwalając takie programy, Rada Gminy kierowała się wytycznymi organu nadzoru, a organ ten nie kwestionował ich zgodności z prawem. Do chwili obecnej Wojewoda Świętokrzyski nie zawiadomił też Gminy Staszów o zdezaktualizowaniu tej oceny, a także inne jego stanowisko w tej kwestii nie było publikowane.

W ocenie organu, charakter prawny uchwał w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w praktyce administracyjnej, doktrynie i orzecznictwie jest zatem sporny, przy czym przeważa pogląd, że nie są to akty prawa miejscowego. Stąd nie można czynić zarzutu naruszenia prawa ani w przypadku uznania ich za akty prawa miejscowego, ani za akty niepodlegające takiej kwalifikacji. Brak jest więc, zdaniem organu, uzasadnienia do uchylenia uchwał rad dokonujących ich kwalifikacji według którejś z tych opcji, tym bardziej, że ani w przypadku ich opublikowania w dzienniku urzędowym, ani w braku takiej publikacji niczyj interes prawny nie jest naruszony, nie wprowadzają bowiem takie uchwały w stosunku do ogółu mieszkańców żadnych obowiązków ani uprawnień, a mają jedynie charakter informacyjny, przy czym informacje te zawarte są także w innych publikowanych aktach prawnych jak ustawa i rozporządzenie wykonawcze do ustawy.

W dniu 4 sierpnia 2017 r. skarżący złożył postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Staszowie z dnia 31 lipca 2017 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w skardze, w jej nagłówku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Staszowie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że rację ma skarżący, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100; pow. wyżej wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16).

Zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., 296 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miejskiej w Staszowie nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Powyższa okoliczność stanowi zatem przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Odnosząc się do twierdzeń organu, wyjaśnić przy tym należy, że skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz. 118 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd jako chybione należy uznać twierdzenia organu, że interes prawny żadnej osoby nie zostaje naruszony brakiem publikacji w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak zgodnej z prawem publikacji aktu normatywnego skutkuje brakiem jego mocy prawnej, co może rodzić szereg negatywnych konsekwencji prawnych niezamierzonych przez ten akt, choćby dla podmiotów, które uznają się za adresatów takiej uchwały, pozostając w błędnym przekonaniu o ważności jej postanowień.

Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przy tym wyjaśnić należy, że uchwała, co do której prawomocnie stwierdzono jej nieważność w całości, nie podlega wykonaniu z uwagi na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z tej przyczyny Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi i określić w wyroku, że uchwała ta nie może być wykonywana.

Jednocześnie z podanych powyżej powodów argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Nie mogła prowadzić do oddalenia skargi okoliczność, że inne poglądy od podzielnego przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie prezentują wojewódzkie sądy administracyjne. Podstawy do uznania za niezasadne zarzutów skargi nie stanowi także twierdzenie organu, że Wojewoda Świętokrzyski w 2013 r. wypowiedział się w kwestii charakteru prawnego uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu niebędącego aktem prawa miejscowego, skoro nie jest to stanowisko wiążące dla Sądu.

Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł w jak w wyroku.