Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Tarnogórskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Gl 37/15 w sprawie ze skargi Z. Ł. na bezczynność Starosty Tarnogórskiego w przedmiocie opatrzenia dokumentów klauzulami urzędowymi oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 37/15, po rozpoznaniu skargi Z. Ł. na bezczynność Starosty Tarnogórskiego w przedmiocie opatrzenia dokumentów klauzulami urzędowymi, w pkt 1 stwierdził, że bezczynność Starosty Tarnogórskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wykonania czynności oraz zasądził w pkt 3 od Starosty Tarnogórskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 15 maja 2015 r. Z. Ł. zawiadomił Starostwo Powiatowe w Tarnowskich Górach o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych.

Protokołem z dnia 16 czerwca 2015 r. działający z upoważnienia Starosty Inspektor Kontroli Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej podpisał protokół weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazując pozytywny wynik tej weryfikacji (protokół nr [...]). Jednakże w dniu 24 czerwca 2015 r. ten sam Inspektor podpisał drugi protokół (noszący ten sam numer) weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym razem te same dokumenty ocenione zostały negatywnie, tj. stwierdzono brak powiązania granic z istniejącymi ogrodzeniami. Zostały także zwrócone przedłożone dokumenty.

Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. Z. Ł. wezwał Starostę Tarnogórskiego do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 13 lipca 2015 r. otrzymał odpowiedź, jednak nie zawierała ona stanowiska organu co do uwierzytelnienia złożonych dokumentów.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Z. Ł. działający pod firmą [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Starosty Tarnogórskiego - jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny - polegającą na nieuwierzytelnieniu dokumentów sporządzonych do celu postępowania administracyjnego podziału nieruchomości, pomimo pozytywnego wyniku weryfikacji operatu podziałowego.

Odpowiadając na skargę Starosta Tarnogórski wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, względnie o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.

W uzasadnieniu potwierdził przebieg dotychczasowego postępowania, tj. fakt złożenia dokumentów, dołączenie do nich dwóch protokołów z dnia 16 i 24 czerwca 2015 r. Przyznał, że skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które spotkało się z odpowiedzią z dnia 6 lipca 2015 r., gdzie organ powołując się na treść art. 12b ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyjaśnił, że skarżący winien odnieść się do wyników weryfikacji, co może doprowadzić do wydania decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. do organu wpłynęła decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą uchylił on decyzję Starosty Tarnogórskiego w sprawie odmowy przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów sporządzonych przez Przedsiębiorstwo "[...]".

Wreszcie Starosta stwierdził, że z uwagi na treść wydanej wymienionej powyżej decyzji, w dniu 28 sierpnia 2015 r. przedłożony przez skarżącego w sprawie operat podziałowy nr [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w dniu 1 września 2015 r. uwierzytelnił mapy wynikowe i inne dokumenty, które zostały w dniu 2 września 2015 r. odebrane.

Wobec powyższego w obecnych okolicznościach faktycznych i prawnych skarga stała się bezprzedmiotowa.

Starosta Tarnogórski podkreślił, że wobec uzyskania stanowiska organu wyższego rzędu niezwłocznie przystąpił do weryfikacji spornego postępowania celem uzyskania prawidłowego rozstrzygnięcia i podjęcia czynności skutkujących uzyskaniem uwierzytelnienia dokumentacji. Biorąc pod uwagę zakres i przedmiot skargi organ nie działał z rażącym naruszeniem oprawa, a brak wydania uwierzytelnionej dokumentacji wynikał wprost z przepisów ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę wskazał, że w sprawie nie zostały zachowane terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a.

Zdaniem Sądu postępowanie toczące się przed Starostą Tarnogórskim prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta i bezczynność miała charakter rażący. Wprawdzie po miesiącu organ dokonał weryfikacji przedłożonej w sprawie dokumentacji - pozytywny protokół z dnia 16 czerwca 2015 r. weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie doprowadziło to do uwierzytelnienia przedłożonych danych. Natomiast organ, nie dokonując wycofania wymienionego powyżej protokołu (jak wspomniał organ wyższej instancji możliwość taka była w drodze wydania decyzji odmownej), bezpodstawnie przeprowadził nową weryfikację tego operatu i przedłożył nowy protokół z negatywną jego oceną. W związku z powyższym nie nastąpiło także przyjęcie tych dokumentów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale także w tym zakresie organ nie wydał przewidzianej w takiej sytuacji decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czym uniemożliwił stronie złożenia środka odwoławczego.

Sąd podkreślił, że wprawdzie po rozstrzygnięciu podobnej sprawy, czyli po otrzymaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie o numerze [...], Starosta w dniu 28 sierpnia 2015 r. przyjął operat nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w dniu 1 września 2015 r. uwierzytelnił mapy wynikowe, które skarżący odebrał w dniu 2 września 2015 r., jednakże nastąpiło to dopiero 77 dni po otrzymaniu przez skarżącego pozytywnego protokołu weryfikacji z dnia 16 czerwca 2015 r. W sposób wyraźny zatem naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez Organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, zgodnie z którymi uwierzytelnienie następuje z chwilą przyjęcia tej dokumentacji (§ 4 ust. 1) lub niezwłocznie, nie później iż w ciągu 7 dni (§ 4 ust. 2).

W ocenie Sądu zobligowanie organów do szybkiego działania jest niezwykle istotne, zwłaszcza, że bardzo często dokumenty te niezbędne są w celu przedłożenia w innym postępowania. Zatem ich brak opóźnia lub wręcz uniemożliwia prowadzenie tych innych postępowań. Bezzasadne wydłużanie czasu uwierzytelniania przygotowanych i przedłożonych dokumentów przez zobowiązany do tego organ ma negatywny wpływ na prowadzoną przez niego działalność (tak wizerunkową, jak i finansową).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części, tj. pkt 1 i 3 wniósł Starosta Tarnogórski, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności wobec nałożonego na niego ww. przepisami obowiązku podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do przyjęcia przedłożonej przez skarżonego dokumentacji - jej pozytywnej weryfikacji, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie jej uwierzytelnienia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) naruszenie art. 149a § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a poprzez stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy Sąd nie ustalił w sposób wyczerpujący, czy do bezczynności po stronię organu w ogóle doszło, a dalej czy miało ono charakter rażącego naruszenia prawa, co miało wpływ na wynik postępowania;

b) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i nie wzięcia pod uwagę jej całokształtu, wszystkich podnoszonych w niej twierdzeń i konstatacji, w tym jasno wyrażonego stanowiska skarżącego podnoszonego w sprawie, a także prowadzonego wcześniej postępowania, co doprowadziło do wydania orzeczenia przez Sąd niezgodnego z okolicznościami faktycznymi sprawy, a nadto poprzez przeprowadzenie zbyt daleko idącej interpretacji granic sprawy zakreślonych przez skarżącego w złożonej skardze, co miało wpływ na wynik postępowania wobec dokonania przez Sąd nieuzasadnionego sprecyzowania skargi złożonej w sprawie;

c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z cyt. przepisem, szczególnie poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek tak faktycznych jak i prawnych, które leżały u podstaw wydania wyroku stwierdzającego bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, co z jednej strony uniemożliwia pełną weryfikację wydanego w sprawie wyroku i polemikę z jego tezami, z drugiej wskazuje na brak dostatecznej analizy materiału zebranego w sprawie, co bezpośrednio wpłynęło na wynik tego postępowania;

d) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak oparcia wyroku na pełnych aktach sprawy i ich analizie, która powinna prowadzić do przyjęcia odmiennego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie niż ten przyjęty przez Sąd, a dotyczącego faktycznych działań w sprawie podejmowanych przez organ, co wpłynęło na ocenę sposobu pracy organu, a dalej na nieprawidłowe stwierdzenie po stronie organu bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

e) naruszenie art. 67 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 P.p.s.a. oraz art. 47 § 1 P.p.s.a. poprzez niedoręczenie organowi pisma procesowego złożonego przez skarżącego w toku sprawy, co uniemożliwiło organowi zajęcia stanowiska w sprawie, w tym w związku z przedstawionymi przez skarżącego dowodami z dokumentów i co w związku z tym miało wpływ na wynik postępowania poprzez uniemożliwienie w tym zakresie ustosunkowania się przez organ do czynionych względem niego zarzutów.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku w skarżonej części i umorzenie postępowania w sprawie względnie o:

uchylenie wyroku w skarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie przed Sądem I i Ii instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty są bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego o naruszenia prawa materialnego zawartego w pkt 1 skargi, a dotyczącego §4.1 i 2 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014r., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Zgodnie z § 4. 1. W przypadku gdy wniosek o uwierzytelnienie dokumentów jest składany w związku z przekazaniem przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uwierzytelnienie dokumentów następuje z chwilą przyjęcia tej dokumentacji. 2. W przypadkach innych niż określony w ust. 1 uwierzytelnienie dokumentów następuje niezwłocznie po złożeniu wniosku o ich uwierzytelnienie, nie później jednak niż w terminie 7 dni.

W niniejszej sprawie 15 maja 2015r. organ został zawiadomiony o wykonaniu prac geodezyjnych, w dniu 16 czerwca 2015r. został sporządzony pozytywny protokół weryfikacji, jednak przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego nastąpiło dopiero w dniu 28 sierpnia 2015r., a w dniu 1 września 2015r. organ uwierzytelnił mapy wynikowe, które zostały odebrane w dniu 2 września 2015r., tym samym nastąpiło to dopiero po 77 dniach od otrzymania przez skarżącego pozytywnego protokołu weryfikacji. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego wyżej § 4 rozporządzenia jest oczywiście bezzasadny. To organ naruszył wskazany przepis, a okoliczność, że dopiero po otrzymaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w podobnej, ale innej sprawie o numerze [...], Starosta w dniu 28 sierpnia 2015 r. przyjął operat nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w dniu 1 września 2015 r. uwierzytelnił mapy, nie zmienia oceny, że organ pozostawał w bezczynności.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a sformułowane w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej tj naruszenia art.133§1 p.p.s.a i art.134 §1 p.p.s.a. Zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, tak też było w przedmiotowej sprawie. Podnoszona przez skarżącego argumentacja, że prawidłowa analiza akt powinna doprowadzić sąd do przyjęcia odmiennego stanu faktycznego w sprawie niż przyjęty przez sąd jest niezasadna i nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd rozpoznał skargę na bezczynność organu w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach, natomiast przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Z kolei zgodnie z art. 134. § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, albowiem z treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi, jednoznacznie wynika, że granicami sprawy była bezczynność Starosty Tarnogórskiego jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny i w takich też granicach sprawa została rozstrzygnięta.

Również uzasadnienie wyroku nie narusza przepisów postępowania ponieważ zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści w zakresie określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a okoliczność, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem nie oznacza wadliwości uzasadnienia.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 5, a dotyczący naruszenia art.67 §5 p.p.s.a w zw. z art.65 §1 p.p.s.a oraz art.47§1 p.p.s.a poprzez niedoręczenie organowi pisma procesowego złożonego przez skarżącego w toku sprawy, a dopiero na rozprawie, co uniemożliwiło organowi zajecie stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza co następuje. Przede wszystkim zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, ale tylko wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu pismo z dnia 24 września 2015r. wraz załącznikiem, a tym załącznikiem było pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 września 2015r., które stanowiło odpowiedź na skargę złożoną w trybie art.227 k.p.a., organ II instancyjny uznał zasadność zarzutów skargi. Tym samym organowi I instancyjnemu znane już wcześniej było stanowisko organu II instancji zawarte we wskazanym piśmie, albowiem skarga dotyczyła działania organu I instancji. W takich okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny i to z dwóch powodów: po pierwsze nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a po drugie w ogóle nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a, przepisy te dotyczą: obowiązku dołączenia odpisów pisma dla stron i załączników ( art.47 §1 p.p.s.a ), sposobu doręczeń pism w postępowaniu (art.65 §1 p.p.s.a ), a także zasady, że pisma doręcza się pełnomocnikowi lub osobie upoważnionej do odbioru pism w postępowaniu sądowym ( art.67 § 5 p.p.s.a. ). Tym samym zarzut sformułowany w pkt 5 skargi kasacyjnej jest oczywiście bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.