Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Gd 520/17 w sprawie ze skarg T.S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [..] czerwca 2017 r., nr: [..], [..], [..], [..] i [..] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 520/17 w sprawie ze skarg T.S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [..] czerwca 2017 r. o nr [..], [..], [..], [..] i [..] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje Wójta Gminy [..] z dnia [..] stycznia 2017 r. o nr.: [..],[..],[..],[..] i [..] oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Na mocy zaskarżonych decyzji wydanych w oparciu o art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – dalej: u.g.n., ustalono skarżącemu opłaty adiacenckie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej sieci wodociągowej dla działek o nr.: [..], [..], [..], [..] i [..], położonych w obrębie K., gmina [..], w wysokościach - odpowiednio – [..] zł, [..] zł, [..] zł, [..] zł i [..] zł i zobowiązano go do zapłaty tych kwot po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzje o ich ustaleniu stały się ostateczne.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Sąd stanął na stanowisku, że udział środków gminnych w wybudowaniu przedmiotowego wodociągu zaktualizował się w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt IX GC 538/15, w którym nakazano Gminie [..] złożenie oświadczenia woli o nabyciu na własność sieci wodociągowej z przyłączami od T.S., za zapłatą wynagrodzenia. Zatem Gmina, co prawda następczo, ale jednak pokryła koszty budowy sieci wodociągowej. Podkreślono, że art. 143 ust. 1 u.g.n. należy interpretować w powiązaniu z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.) oraz art. 49 § 2 k.c. Zdaniem Sądu racjonalny ustawodawca - przewidując możliwość przejęcia przez gminę już wybudowanych przez osoby prywatne urządzeń infrastruktury technicznej - nie mógł pozostawić poza zakresem zastosowania tego przepisu stanów faktycznych, które nie odpowiadają słownikowemu rozumieniu terminu "wybudowanie" urządzeń przez gminę, ale z którymi wiąże się sfinansowanie ich wybudowania ze środków gminy. Odnosząc się do celu opłaty adiacenckiej, Sąd zaznaczył, że opłata ta ma charakter daniny publicznej, za pomocą której gmina może odzyskać część kosztów poniesionych w związku ze sfinansowaniem budowy urządzeń infrastruktury technicznej, bez względu na chronologię podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego czynności. Sąd uznał, że kluczowe znaczenie dla oceny, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, ma data uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z 15 lipca 2016 r., w sytuacji bowiem, gdy stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci nastąpiło wcześniej niż zaangażowanie środków publicznych, dopiero udział tych środków w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zaktualizował uprawnienie gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T.S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 143 ust. 1 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że przepisy rozdziału 7 u.g.n. stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały nabyte po wybudowaniu przez osobę fizyczną z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne;

2) art. 145 ust. 2 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu stwierdzającego obowiązek gminy do złożenia oświadczenia woli o nabyciu na własność za wynagrodzeniem urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ww. ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 143 ust. 1 u.g.n. odnosi się jedynie do przesłanki "wybudowania" urządzeń infrastruktury technicznej, Sąd I instancji zrównał zaś tę przesłankę z pozaustawową przesłanką "nabycia" takich urządzeń. W ocenie autora skargi kasacyjnej taka wykładnia Sądu jest niedopuszczalna, gdyby bowiem ustawodawca zamierzał objąć opłatą adiacencką również przypadki nabycia urządzeń infrastruktury technicznej, dałby temu wyraz w treści ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że wykładnia językowa tego przepisu jest metodą wystarczającą do ustalenia treści wynikającej z niego normy prawnej.

Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej w myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. okolicznością skutkującą rozpoczęciem biegu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej jest dzień "stworzenia warunków do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej", błędnie zatem Sąd I instancji wyłożył powyższy przepis u.g.n., wskazując, że bieg tego terminu może rozpocząć się także wówczas, gdy nastąpi nabycie urządzeń infrastruktury technicznej. Zaznaczono też, że termin przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem z zakresu prawa materialnego, co oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną. Skoro zaś pomiar wykonawczy i odbiór wodociągu miał miejsce w dniu [..] czerwca 2011 r., podpisanie umowy z ZGKiM w [..] na dostawę wody miało miejsce w dniu [.] czerwca 2011 r., a dostarczanie wody do końcowych odbiorców przez ZGKiM w [..] nastąpiło na podstawie umowy ze skarżącym z dnia [..] lipca 2012 r., to bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej rozpoczął się najwcześniej w dniu [..] czerwca 2011 r., a najpóźniej w dniu [..] lipca 2012 r. W obu przypadkach termin ten upłynął przed datą wydania zaskarżonej w sprawie decyzji.

W piśmie z dnia 7 maja 2018 r. w uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2020 r. pełnomocnik T.S. sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 46 pkt 21 ppkt 2 ustawy z dnia 15 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 875).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W tym miejscu podkreślić należy, że nie mógł być skuteczny sprzeciw wobec rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, który został oparty o art. 46 pkt 21 ppkt 2 ustawy z dnia 14 (a nie 15) maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Przepis art. 46 pkt 21 ww. ustawy wprowadza w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zmianę w postaci dodania przepisu art. 15zzs1-15zzs5. Powoływany przez skarżącego kasacyjnie ppkt 2 jest częścią treści wprowadzonego przepisu art. 15 zzs1, który ma zastosowanie do spraw rozpoznawanych na podstawie k.p.c., a nie do postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i argumentację tego stanowiska przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 143 ust. 1 u.g.n. bowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przepisy rozdziału 7 u.g.n. stosuje się także do nieruchomości, na których urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane przez osobę fizyczną i zostały nabyte za wynagrodzeniem przez jednostkę samorządu terytorialnego. Opłata adiacencka, stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) w brzmieniu stanowiącym podstawę prawną zaskarżonych decyzji, stanowi opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Regulacje dotyczące opłaty adiacenckiej zawarte są w rozdziale 7 działu III u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Opłata adiacencka to świadczenie pieniężne, pozapodatkowa danina publiczna o charakterze bezzwrotnym, przymusowym i odpłatnym, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 7 stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Konkludując, istotą opłaty adiacenckiej jest realizacja pieniężnej formy partycypacji właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z powstaniem określonej infrastruktury technicznej, w kosztach budowy tej infrastruktury.

Jak to trafnie przyjął Sąd I instancji, biorąc pod uwagę fakt zaangażowania środków publicznych w wybudowanie przedmiotowej sieci wodociągowej, należało uwzględnić specyfikę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Zatem udział środków gminnych w wybudowaniu przedmiotowego wodociągu zaktualizował się w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2016 r., który nakazał Gminie [..] złożenie oświadczenia woli o nabyciu na własność sieci wodociągowej z przyłączami od skarżącego, za zapłatą wynagrodzenia. Stosownie bowiem do art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Zastępcza funkcja orzeczenia (zastępuje oświadczenie woli) spełnia się ex lege z chwilą uprawomocnienia się tego orzeczenia. Oznacza to, że wyrok wydany przez Sąd Okręgowy, o charakterze konstytutywnym, ukształtował nową sytuację prawną, stając się źródłem obowiązku Gminy do zapłaty wynagrodzenia pokrywającego nakłady poczynione przez skarżącego na wybudowanie sieci wodociągowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma żadnych wątpliwości, że doszło do zaangażowania środków publicznych (gminnych) w budowę sieci wodociągowej Faktu tego nie podważa to, że chronologia zdarzeń w niniejszej sprawie nie odpowiadała scenariuszowi najczęściej spotykanemu, gdy to gmina, z własnych środków, podejmuje się wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, a następnie obciąża właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, odpowiadającą części ich udziału w kosztach takiej budowy. Budowa i rozbudowa sieci wodociągowych realizowana jest często przez inwestorów prywatnych z własnych środków. W sytuacji odpłatnego przejęcia wodociągu przez gminę, sama budowa urządzeń infrastruktury technicznej przez prywatnego inwestora z jego środków nie może być traktowana jako forma udziału w budowie infrastruktury technicznej, który polega - zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., na świadczeniu pieniężnym – opłacie adiacenckiej. Cechą charakterystyczną opłaty adiacenckiej jest jej bezzwrotność, czego nie można powiedzieć o udziale polegającym na budowie infrastruktury przez inwestora prywatnego. Ustawodawca przewidział jednak dla inwestorów prywatnych roszczenie pozwalające na odzyskanie poniesionych wydatków w formie prawa żądania od gminy odpłatnego przejęcia wybudowanych urządzeń. Przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.w.", stanowi, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Z uprawienia tego wypływa obowiązek jego zrealizowania przez gminę i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa realizacji tego żądania może być jedynie wtedy uzasadniona, gdy urządzenia nie odpowiadają warunkom technicznym (tak B. Brynczak, K. Ubysz, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, LEX/el. 2015; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. I CSK 83/05 LEX nr 369165, wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. II CK 40/02, LEX nr 79748). Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 u.z.z.w. przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach. Ustanowienie roszczenia o przejęcie, za wynagrodzeniem, urządzeń infrastruktury technicznej, w tym sieci wodociągowych wybudowanych ze środków prywatnych, tworzy spójną całość z podstawami realizacji zadań własnych przez gminę. To na niej ciąży bowiem obowiązek wykonywania zadań własnych, w tym również z zakresu wodociągów i kanalizacji. Dlatego podmiot prywatny, który faktycznie wyręczy gminę w wykonaniu takiego obowiązku, może oczekiwać odpłatnego przejęcia wybudowanych urządzeń infrastruktury przez gminę. W konsekwencji, gmina będzie prawnie zobowiązana do przejęcia takich urządzeń na własność za wynagrodzeniem odpowiadającym wartości urządzeń oraz nakładów poniesionych na ich wybudowanie.

Potwierdza to, na gruncie rozpoznawanej sprawy, wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2016 r., skutkiem którego Gmina [..], przejęła na własność sieć wodociągową wybudowaną przez skarżącego w miejscowości K., na wskazanych wyżej działkach, za wynagrodzeniem zapłaconym na jego rzecz. Zatem, jak to trafnie wskazał Sąd I instancji, co prawda następczo, ale jednak gmina finalnie pokryła koszty budowy sieci wodociągowej. Zaangażowała bowiem środki publiczne na poczet wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W literaturze prawniczej podkreśla się, że już symboliczny udział środków finansowych pochodzących ze źródeł publicznych, uprawnia gminę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (tak P. Buczek, Budowa urządzeń infrastruktury technicznej przez spółki prawa handlowego, a problemy przy naliczaniu opłat adiacenckich z tytułu budowy tych urządzeń, NZS 2010/4/60, LEX/el.).

W rezultacie nie można uznać za prawidłowe stanowiska skarżącego kasacyjnie, że poza zakresem zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 143 ust. 1 u.g.n. pozostają sytuacje, w których zaangażowanie środków publicznych na poczet wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, nastąpiło wskutek realizacji przez inwestora prywatnego roszczenia o przejęcie wybudowanego przez niego urządzenia infrastruktury technicznej. Jak to już zauważył Sąd I instancji, w doktrynie można wprawdzie spotkać się z poglądem, że w takiej sytuacji nie ma podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej, albowiem wówczas sieć nie została wybudowana, choćby w części ze środków finansowych pochodzących ze źródeł, o których mowa w art. 4 pkt 11 w związku z art. 143 u.g.n. (por. M. Niewińska – Struszyńska, "Czy w chwili przejęcia sieci na własność przez gminę i zapłaty za nią można naliczyć osobie opłatę adiacencką?" LEX/el. 2011). Jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Za Sądem I instancji wyjaśnić trzeba, że prawidłowy proces wykładni art. 143 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwy wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Zwłaszcza (chociaż nie tylko wtedy), gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej (a tak wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej jest w niniejszej sprawie), konieczne jest posłużenie się normami zawartymi w innych aktach normatywnych regulujących daną gałąź prawa lub skonfrontowanie interpretowanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) oraz zbadanie normy z uwzględnieniem celów, do realizacji których interpretowana regulacja ma doprowadzić (wykładnia celowościowa) (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430). Ponadto w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową i wykładnią funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji RP, która - chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie i sprawnie (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08). Jak już zauważył Sąd I instancji, zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. W uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r. (I OPS 8/09, ONSAiwsa z 2010 r., nr 2, poz. 21) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że po pierwsze – należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej, po drugie zaś – w razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu według dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. We współczesnej literaturze przedmiotu zdecydowanie dominuje pogląd, że wykładnia zawsze wymaga zastosowania wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych (tj. językowych, systemowych i funkcjonalnych), ponieważ uzyskanie zgodnych rezultatów interpretacyjnych według wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych w istotnym stopniu wzmacnia otrzymany rezultat wykładni (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1262/10; tak też M. Zirk - Sadowski, Problemy wykładni językowej w prawie administracyjnym w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 206-207).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzestanie w niniejszej sprawie na językowym rozumieniu art. 143 ust. 1 u.g.n. i objęcie zakresem zastosowania zawartej w nim normy wyłącznie sytuacji, w których gmina faktycznie "wybuduje" urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym pozbawianie gminy prawa do ustalania opłaty adiacenckiej w sytuacjach odwrotnych, w tym takich, w których gmina zostanie przymuszona do nabycia wybudowanych przez podmiot prywatny urządzeń technicznych, jest niewystarczające i sprzeciwiałoby się wynikom wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Przepis art. 143 ust. 1 i następne u.g.n. należy bowiem intepretować w powiązaniu z przywołanymi wyżej pozostałymi przepisami obowiązującymi w systemie prawa, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 49 § 2 k.c. Dopiero wszystkie te regulacje interpretowane łącznie współkształtują treść art. 143 ust. 1 u.g.n., prowadząc do wniosku, że ustawodawca - przewidując możliwość przejęcia przez gminę już wybudowanych przez osoby prywatne urządzeń infrastruktury technicznej, w tym służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, nie mógł poza zakresem zastosowania art. 143 i następnych u.g.n. pozostawić stanów faktycznych, które nie odpowiadają słownikowemu rozumieniu terminu "wybudowanie" urządzeń infrastruktury przez gminę, ale z którymi wiąże się sfinansowanie wybudowania tych urządzeń ze środków gminy. Wykładni art. 143 ust. 1 u.g.n. przedstawionej w skardze kasacyjnej sprzeciwia się również cel opłaty adiacenckiej, która ma charakter daniny publicznej na rzecz gminy, odpowiadającej przewidzianemu zaangażowaniu właścicieli nieruchomości w koszty budowy infrastruktury technicznej. Tym sposobem gmina może odzyskać część kosztów poniesionych w związku ze sfinansowaniem budowy tych urządzeń, bez względu na chronologię podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego czynności.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 145 ust. 2 u.g.n., ponieważ Sąd prawidłowo wyłożył ten przepis i słusznie przyjął, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu stwierdzającego obowiązek gminy do złożenia oświadczenia woli o nabyciu na własność za wynagrodzeniem urządzeń infrastruktury technicznej. Gmina wydatkowała środki finansowe uiszczając skarżącemu kasacyjnie wynagrodzenie z tytułu przejęcia na własność sieci wodociągowej, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2016 r. Jak to zasadnie przyjął Sąd I instancji data ta ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. W sytuacji bowiem, gdy stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci, w rozumieniu art. 145 ust. 1 w zw. z art. 148b ust. 1 u.g.n., nastąpiło wcześniej niż zaangażowanie środków publicznych, dopiero udział tych środków w budowie urządzeń infrastruktury zaktualizował uprawnienie gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast stosownie do treści art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Ta data ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, tj. czy wystąpiła różnica wartości przed stworzeniem tych możliwości i po nim. W niniejszej sprawie stworzenie tych warunków nastąpiło wraz z powstaniem zobowiązania gminy do zapłaty wynagrodzenia za przejętą na własność sieć wodociągową, co miało miejsce w dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku. Wówczas wymagalne stało się bowiem roszczenie skarżącego o zapłatę wynagrodzenia. W rezultacie początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., należy łączyć z tą datą. Dopiero bowiem od tego momentu gmina mogła skutecznie realizować swoje uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej. Początkowa data biegu tego terminu w każdej sprawie winna być ustalana indywidualnie, bo zależy m.in. od rodzaju i trybu realizacji inwestycji (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. aktualnego w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji, przesądzono, że trzyletni termin, o którym w nim mowa, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (patrz uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09, ONSAiWSA z 2009 r., nr 5, poz. 84). Dla zachowania wskazanego terminu w obrocie prawnym powinno istnieć rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. Dlatego mając na względzie okoliczności rozpoznawanej sprawy przyjąć trzeba, że w dacie rozstrzygania spraw przez organy administracji nie upłynął jeszcze okres przedawnienia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do upływu 3 letniego terminu przedawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. Według skarżącego kasacyjnie początek biegu przedawnienia nastąpił najpóźniej w dniu [..] lipca 2012 r., tj. w dacie dostarczenia wody do końcowych odbiorców przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [..], co nastąpiło na podstawie podpisanej przez skarżącego umowy na dostarczanie wody z dnia [..] lipca 2012 r. Autor skargi kasacyjnej ponownie błędnie powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według których początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z "wybudowanej drogi", które nie mają zastosowania do ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania wodociągu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska wynikającego z pozostałych orzeczeń wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i przywołanych poglądów doktryny. Stanowisko to jest nieaktualne w świetle ugruntowanego już od kilkunastu lat orzecznictwa sądowego. Za Sądem I instancji wyjaśnić należy, że trafnie wskazuje się w tym orzecznictwie, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) - zwana dalej "Prawem budowlanym", oraz u.z.z.w. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego (kanalizacyjnego). Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 716/15 oraz powołane w nim wyroki: WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 700/13, Lex 1382982; WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 128/14, Lex 1470098; WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 września 2014 r., sygn. II SA/Go 564/14, Lex 1513372; WSA w Lublinie z 13 maja 2014 r., sygn. II SA/Lu 747/13, Lex 1531457). W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest bowiem nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (por. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r.: sygn. akt I OSK 692/13 i sygn. akt I OSK 691/13, Lex 1658635). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 zd. 1 in fine Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie upływu tego terminu). Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tą ostatnią sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie i gdyby nie fakt, że zaangażowanie przez gminę własnych środków finansowych na poczet budowy sieci wodociągowej nastąpiło później, to stanowisko organu odwoławczego dotyczące daty, od jakiej należy liczyć termin przedawnienia, zasługiwałoby na całkowitą aprobatę. Jednak w niniejszej sprawie katalog obligatoryjnych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej zaktualizował się dopiero z datą uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku, który zastąpił oświadczenie woli gminy - kreujące stosunek umowny ze skarżącym, na mocy którego gmina zobowiązana była do zapłaty wynagrodzenia za przejętą na własność sieć wodociągową. Od tego momentu rozpoczął zatem bieg trzyletni termin przedawnienia uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślić przy tym należy, że przed tą datą gmina nie miała uprawnienia wynikającego z art. 145 ust. 1 u.g.n. do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.