Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

W wyniku pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. poinformował właścicieli obiektu byłej piekarni "B" o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych na ich działce, a po zebraniu materiału dowodowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowalne przy budynku handlowo- usługowego zalkalizowanym na działce nr 1 przy ulicy [...] w U. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia wymienionych dokładnie dokumentów w terminie do dnia [...] r.

Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu, wobec braku przedłożenia żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną z powołaniem się w podstawie na art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. L. rozbiórkę budynku handlowo- usługowego zlokalizowanego na wymienionej powyżej działce nr 1 przy ulicy [...] w U. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane uznać należy za wykonane bez wymaganego uprzednio pozwolenia na budowę, czyli z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stąd nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, a wobec ich braku zobligowany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanej samowoli budowlanej, zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy.

W odwołaniu inwestorzy E. L. i M. L. zarzucili błędną kwalifikację prowadzonych robót budowlanych, które w ich ocenie należy kwalifikować jako remont, a to w efekcie skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę tego budynku w trybie art.48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy. Zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy tj. prowadzenia robót remontowych (art. 3 pkt 8), a nie jak przyjął organ budowy (odbudowy - art. 3 pkt 6), co ma kluczowe znaczenie przy dokonaniu kwalifikacji prawnej i determinuje tryb rozstrzygnięcia sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uchylając także postanowienie nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wykonany zakres robót wykraczał poza zakres wskazany w skutecznie przyjętym zgłoszeniu "termomodernizacji obiektu budowanego". Dlatego też wykonane roboty powinny być zakwalifikowane do którejś grupy robot przewidzianych w ustawie- tj. według art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - do budowy, pod którą należy rozumieć także "odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego", czy według art. 3 pkt 7 - prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W zależności od dokonanej kwalifikacji zastosowany winien być odpowiedni tryb postępowania legalizacyjnego.

Decyzja do została zaskarżona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II SA/Gl 1098/15 Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wyjaśniło sprawy w sposób wyczerpujący, niezbędny dla podjęcia jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności jednak Sąd podkreślił, iż nie sposób skutecznie odeprzeć zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to wobec nie wyjaśnionego w sposób jednoznaczny statusu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. Brak zdecydowania w tym zakresie potwierdza działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., który najpierw postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku byłej piekarni "B" zlokalizowanej na działce nr 1 z wniosku Spółdzielni z uwagi na brak przymiotu strony Spółdzielni, a następnie w prowadzonym już z urzędu postępowaniu dotyczącym tego obiektu zawiadamia Spółdzielnię o wszczęciu postępowania w sprawie i informuje ją o wydawanych rozstrzygnięciach (postanowienie i decyzja). Podobnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przesyła Spółdzielni wydaną w wyniku rozpoznania odwołania inwestorów decyzję, nie informując jej przy tym wcześniej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości zaprezentowania swego stanowiska w toku postępowania, czym faktycznie ograniczono prawa Spółdzielni do zaprezentowania stanowiska w sprawie. Dodatkowo Sąd podniósł, iż wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja nie zawierała jednoznacznych wskazań dla organu pierwszej instancji, co mogło spowodować błędne działanie organu pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. Wprawdzie zasadnie przyjęto, że pojęcie "termomodernizacja", które pojawiło się w złożonym przez inwestorów zgłoszeniu, nie zostało w przepisach prawa budowlanego wyjaśnione, ale właśnie dlatego niezbędne stało się ustalenie dokładnego zakresu wykonanych robót oraz jednoznaczne wykazanie charakteru wykonanych robót budowlanych, tzn. czy były budową - w tym przypadku odbudową, jak twierdzi skarżąca Spółdzielnia, albo rozbudową (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) czy też wykonane roboty termomodernizacyjne stanowiły inne roboty budowlane wymienione w art. 3 pkt 7 ustawy, m. in. przebudowę - jak stwierdził organ odwoławczy. Wobec definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 7a cytowanej ustawy przebudowa to "wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)". Danych takich nie zawiera materiał dowodowy sprawy, nie ustalono zatem w sposób niebudzący wątpliwości czy w wyniku obudowy pozostałej konstrukcji po byłej piekarni "B", (nie można zatem powiedzieć, że obiekt został całkowicie rozebrany, gdyż pozostała stalowa konstrukcja obiektu) powstał obiekt o parametrach odpowiadających staremu obiektowi, tj. nie ustalono kubatury powstałego obiektu, jego powierzchni zabudowy, wysokości czy szerokości. Zdecydowanie natomiast zgodzić się wypada ze stanowiskiem organów, że wykonane roboty nie mogą być uznane jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy) tego obiektu, jak twierdzą inwestorzy.

Zatem rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę, jednoznacznie ustalając i wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości, rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności pod kątem możliwości ewentualnej legalizacji wykonanych robót budowlanych, traktując orzeczenie rozbiórki jako ostateczność.

Rozpatrując sprawę ponownie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw postanowieniem z dnia [...]r., działając na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił uzupełnić postępowanie dowodowe i zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzenie oględzin obiektu mających na celu ustalenie, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości powstałego obiektu usytuowanego na działce nr 1 w U. przy ulicy [...].

Realizując zalecenia organu drugiej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku handlowo- usługowego i ustalił dokładnie wymagane parametry, tj. szerokość, długość, powierzchnię całkowitą budynku oraz jego kubaturę. Wykonano też dokumentację zdjęciową, która dołączona została do sprawy.

Przy takim ustaleniu stanu faktycznego sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w pkt 1 sentencji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, a w pkt 2 - uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu podkreślił, że rozpatrując sprawę pozostaje w myśl art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1098/15. Wobec zarzutu, iż postępowanie nie wyjaśniło dostatecznie wszystkich aspektów sprawy w ramach postępowania uzupełniającego organ pierwszej instancji przeprowadził dokładne oględziny i pomiary przedmiotowego obiektu. Dla zastosowania prawidłowego trybu postępowania niezbędne były ustalenie dotyczące dokładnego zakresu wykonanych robót budowlanych celem ustalenia czy wykonane roboty były odbudową, rozbudową czy też stanowiły inne roboty budowlane.

Kluczowe znaczenie dla sprawy i jej rozstrzygnięcia ma bowiem prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych. Wdrożenie postępowania legalizacyjnego następuje bowiem w przypadku powstania nowego obiektu budowlanego lub jego części. Odbudowa, nadbudowa czy rozbudowa prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego, a legalizacja może nastąpić w trybie wskazanym w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś innych robót - wymagane jest wdrożenie procedury wskazanej w art. 50- 51 tej ustawy. Zatem w przypadku robót wskazanych w art. 3 pkt 7 - tj. robót polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a także wymienionej w art. 3 pkt 7a - przebudowy pozwolenie na budowę jest wymagane, gdy wyraźnie tak stanowi przepis.

Oceniając cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - organ uznał, iż nie jest on wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Na podstawie przeprowadzonych oględzin i akt sprawy organ odwoławczy nie jest w stanie wypowiedzieć się na temat charakteru wykonanych robót budowlanych. W ocenie organ odwoławczego działanie organu powiatowego narusza przepisy postępowania w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy, co obliguje do wydania decyzji kasatoryjnej. Prowadząc ponownie postępowanie organ nadzoru winien kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 Kodeksu. Z uwagi, iż nie jest jeszcze przesądzone czy sprawa winna być rozpatrzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wydane przez organ powiatowy postanowienie z dnia [...] r. uznać należy jako przedwczesne, i stąd konieczne jest jego uchylenie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w U.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 w związku z art. 75 i art. 77 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia i zbadania wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, w szczególności zakresu robót przeprowadzonych na obiekcie budowlanym, materiałów wykorzystanych do celów tych robót, zmian jakie nastąpiły w substancji obiektu, parametrach użytkowych i technicznych wskutek przeprowadzonych robót;

- art. 80 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie i niedostateczne rozważenie istotnych dla sprawy okoliczności, a z przeprowadzonych dowodów wyciągnięcie błędnych wniosków, sprzecznych z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, że nie jest możliwe ustalenie na ich podstawie czy prace wykonane na obiekcie budowlanym stanowiły budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego czy przebudowę zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, co niewątpliwie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia;

- art. 142 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r., pomimo tego, ze postanowienie to nie zostało zaskarżone przez odwołującego się od decyzji organu pierwszej instancji - tj. decyzji [...] z dnia [...] r.;

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, że decyzja ta został wydana na podstawie i w zgodzie z przepisami prawa , przez co brak było podstaw do jej uchylania i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 3 pkt 6 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne niezastosowanie pomimo tego, że prace budowlane wykonane na obiekcie budowlanym na działce nr 2 obręb U. stanowiły budowę w rozumieniu wymienionych przepisów, co w konsekwencji stanowiło o słuszności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji opartej na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zgłoszone zarzuty w szczególności argumentując, że organ poczynił błędne ustalenia w zakresie charakteru przeprowadzonych robót budowlanych. Podniosła, że choć w postępowaniu odwoławczym w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono aktualne parametry obiektu (szerokość, długość, powierzchnię całkowitą, kubaturę) organ uznał, że zgromadzony materiał nie pozwala na ustalenie charakteru wykonanych robót, zalecając dodatkowo porównanie ich z pierwotną dokumentację budowlaną. W ocenie skarżącej nie było to niezbędne dla ustalenia czy przeprowadzone roboty to przebudowa, odbudowa czy rozbudowa. Stanowisko organu odwoławczego wynika z niedostatecznego rozważenia wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i braku wyciągnięcia z nich wniosków z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie skarżącej dokonano rozbiórki w zakresie ścian i poszycia dachowego, bocznej nawy o szerokości 12m i długości 4m, tj. o powierzchni 48m², pozostawiając jedynie jej fundament. Z całego budynku pozostały jedynie fundamenty i niekompletne stalowe belki - element nośne konstrukcji, co wynika z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt. Organ pominął, ze inwestor dokonał montażu nowych elementów stalowych konstrukcji, ścian i dachu obiektu, przy czym wzniesiono ściany wykonane z płyt o innej konstrukcji i nastąpiła całkowita zmiana konstrukcji dachu, w tym jego kształtu. Z uwagi na powyższe nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych obiektu ( brak nawy bocznej). Skarżąca podkreśliła, że budowa ma miejsce wtedy, gdy roboty budowlane skutkują wykonaniem faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie.

W zakresie naruszenia przez organ art. 142 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., skarżąca podkreśliła, iż postanowienie to nie zostało zaskarżone w odwołaniu, a zatem nie powinno stanowić przedmiotu postępowania prowadzonego przed organem drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej potrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty. Wyjaśnił, iż całkowitej rozbiórce podlegała jedynie nawa boczna, natomiast w pozostałej części rozebrano ściany, pozostawiając fundamenty i stalowe filary. Roboty te stanowiły zatem odbudowę, czyli organ odwoławczy winien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), czy też naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasatoryjną. W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (czyli w istotnym dla danej sprawy zakresie) z powodu czy to braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania przez organ pierwszej instancji czy też nieprawidłowo przeprowadzonego takiego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie w ocenie składu zaskarżona decyzja wypełnia przesłanki wskazane w przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w ocenie składu orzekającego przeprowadzone postępowanie dowodowe dalej nie wyjaśniło sprawy w sposób niezbędny dla podjęcia rozstrzygnięcia, a stąd wobec konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji stało się zasadne.

Tak organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy nie przeprowadziły bowiem postępowania w sposób jednoznaczny i wyczerpująco wyjaśniający stan sprawy.

Zasadnie organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono wymiary powstałego obiektu, ale nie wyczerpuje to jednak ustalenia czy wykonane prawce można zakwalifikować jako budowę, (względnie odbudowę, nadbudowę czy rozbudowę) czy też jako inne roboty budowlane (przebudowa). Na podstawie przeprowadzonych przez organ powiatowy oględzin i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, organ odwoławczy nie był w stanie wypowiedzieć się w sposób jednoznaczny na temat charakteru wykonanych robót budowlanych. Konieczne jest bowiem dokładne porównanie obecnie istniejącego obiektu budowlanego z jego pierwotną dokumentacją budowlaną, w celu określenia czy była to przebudowa, odbudowa czy rozbudowa. Pamiętać przy tym trzeba, że sama strona skarżąca przyznaje, iż przedmiotowy obiekt nie został rozebrany w całości, wskutek czego nie powstał od podstaw zupełnie nowy obiekt. Podkreślenia wymaga też fakt, iż inwestor dokonał we właściwym organie zgłoszenia wykonania robót termomodernizacyjnych. Jak podkreślił Sąd w poprzednim wyroku pojęcia "roboty termomodernizacyjne" nie zna ustawa Prawo budowlane, dlatego niezbędne w sprawie jest ustalenie dokładnego zakresu wykonanych robót oraz jednoznaczne wykazanie charakteru tych wykonanych robót budowlanych.

Załączona do akt sprawy dokumentacją fotograficzna dokumentując kolejne etapy prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych zawiera m.in. takie zdjęcia, gdzie wyraźnie widoczne jest pozostawienie przez inwestora stalowego szkieletu - stalowej konstrukcji przedmiotowego budynku wraz z jego fundamentami. Jak twierdzi inwestor przy tak pozostawionej konstrukcji, nastąpiło obudowanie jej nowym materiałem. Wprawdzie, jak twierdzi skarżąca Spółdzielnia, zupełnie przy wykonywaniu tych prac nastąpiło rozebranie bocznej nawy budynku, przy braku obecnie jej odtworzenia, co sugerować może zmianę parametrów przedmiotowego obiektu, ale organ badając sprawę winien rozstrzygnąć, czy fakt ten może przesądzić o uznaniu wykonanych robót za budowę – odbudowę, Przyznano bowiem, iż pozostawiono podstawową konstrukcję obiektu bez zmian. Wprawdzie storna skarżąca twierdzi, że także w tym zakresie inwestor dokonał wymiany stalowych części obiektu, ale to właśnie powinno wyjaśnić ponowne postępowania, czy faktycznie element stalowe zostały wymienione, w jakim zakresie i czy w wobec tego doszło do odbudowy obiektu, czy też nie. Ustalić też trzeba, czy w wyniku przedmiotowych robot budowlanych doszło do zmiany parametrów, czy w żadnym razie nie uległy one zwiększeniu, a zmieniły się jedynie parametry użytkowe i techniczne obiektu. Uwzględnić przy tym trzeba, że nawet ewentualne zmiany czy modyfikacje konstrukcji dachu (np. kierunku spadku) nie mogą wpłynąć na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu i jeśli brak jest np. powiększenia przy tym wysokości obiektu powinny być zakwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2012 sygn. akt II SA/Bk 668/12).

Zdecydowanie natomiast zgodzić się wypada ze stanowiskiem organów, co zostało już zresztą podkreślone w poprzednim wyroku, iż wykonane przez inwestora roboty nie mogą być uznane jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy) tego obiektu, gdyż znacznie przekraczają zakres takich robót i nie prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego. Zasadnie zatem organ odwoławczy podkreślił, iż niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia wskazanych danych i tym samym jednoznacznego określenia charakteru wykonanych robót budowlanych.

W ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zatem rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę, jednoznacznie ustalając i wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości. Rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego zawsze w pierwszej kolejności powinny zbadać ją pod kątem możliwości ewentualnej legalizacji wykonanych robót budowlanych. Orzeczenie rozbiórki powinno być traktowane jako ostateczność, gdy brak jest możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu skargi rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy ponad zakres złożonego odwołania, czyli z naruszeniem art. 142 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r., pomimo tego, że postanowienie to nie zostało zaskarżone przez odwołującego się od decyzji nr [...] z dnia [...] r. należy wyjaśnić, iż wbrew skardze w odwołaniu od wskazanej decyzji inwestorzy zaskarżyli jednocześnie wydane w sprawie postanowienie z dnia [...] r. domagając się jego uchylenia. Zatem zarzut skargi w tym zakresie jest bezzasadny. Niezależnie od tego Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż nawet gdyby brak było w odwołaniu takiego żądania, gdyż postanowienie to jest niezaskarżalne w odrębnym postępowaniu, to gdy w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy dojdzie do przekonania, iż zostało on wydane z naruszeniem przepisów prawa, powinno ono być zmienione lub usunięte z obrotu prawnego we wszystkich przypadkach, gdy stanowi przeszkodę wydania zgodnej z prawem decyzji.

W tych okolicznościach sprawy nie stwierdzając naruszenie przepisów prawa prze organ odwoławczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.