Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 738/10 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. I (pierwszym), 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...].

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 738/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat A. Ś. - Kancelarii Adwokackiej w K., tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] października 2008 r.) Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 12 w związku z art. 1, 2, 9, 10, 11, 15, 18, 20 i 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 192, poz. 1378 ze zm., dalej u.al. bądź ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ([j.t.] Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej u.ś.r.) i art. 104, 107 i 108 k.p.a., a także rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 136, poz. 855), przyznał A. S. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na uprawnioną N. J. w kwocie 300 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. i nadał w tym zakresie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i w/w rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, A. S. przysługiwało prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córkę N. J. w kwocie po 300 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r.

Odwołanie od decyzji z [...] października 2008 r. w dniu [...] marca 2009 r. złożył P. J., dłużnik alimentacyjny, który opisał swą trudną sytuację osobistą, zdrowotną i dochodową, i zarzucił, że matka jego córki – A. S. - podała nieprawdziwe dane dotyczące jej sytuacji dochodowej i że w ten sposób podstępnie uzyskała prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu wskazano, że jedynym dochodem dłużnika alimentacyjnego jest renta z ZUS w wysokości [...] zł miesięcznie i po potrąceniu m.in. alimentów, podatku i składek wynosi [...] zł, co powoduje, że nie jest on w stanie się utrzymać i opłacić wszystkich niezbędnych kosztów związanych z leczeniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej Kolegium bądź SKO) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie P. J. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Po skardze P. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r., III SA/Kr 901/09 (dalej wyrok z 23 listopada 2009 r.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nakazał Kolegium rozważenie, czy skarżący był stroną postępowania przed organem l instancji w myśl art. 28 k.p.a. i czy miał uprawnienie do wniesienia odwołania.

SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] (dalej decyzja z [...] maja 2010 r.), na podstawie art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium uznało, że w rozpatrywanym przypadku zachodzi przeszkoda formalna, uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Kolegium wyjaśniło, że jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, organ odwoławczy nie może wydać od razu postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale przeprowadza postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok WSA w Warszawie z 30.10.2008 r., IV SA/Wa 1228/08, Lex nr 530059). Kolegium podkreśliło, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego. Ocena interesu prawnego nie może również być dokonywana pod względem indywidualnej wrażliwości zainteresowanego (wyrok WSA w Warszawie z 18.10.2007r., IV SA/Wa 1496/07, Lex nr 420157).

Kolegium wskazało, że A. S. ma [...] lat, wychowuje (wraz ze swym mężem D. S.) małoletnią córkę N. J., lat [...], uczennicę Szkoły Podstawowej nr [...] w Krakowie. Ojcem małoletniej N. J. jest odwołujący się – P. J., który wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa -[...] w Krakowie z dnia [...] października 2001 r., [...], został obciążony obowiązkiem alimentacyjnym w wysokości po 300 zł miesięcznie płatnym do rąk matki małoletniej. Z uwagi na to, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego P. J. okazała się bezskuteczna, organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy nie wynikało, by P. J. w toku postępowania pierwszoinstancyjnego działał jako pełnomocnik, ani też domownik A. S., czy też członek najbliższej jej rodziny w myśl ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, czy w myśl art. 33 § 1 i 4 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że art. 2 pkt 3 u.al. przewiduje, że przez dłużnika alimentacyjnego rozumie się osobę zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Zatem P. J. nie może być traktowany w postępowaniu odwoławczym jako strona, ponieważ dłużnik alimentacyjny praw strony nie posiadał i tym samym nie brał udziału w postępowaniu przed organem l instancji, a wnioskodawczyni A. S. mogła samodzielnie występować w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze.

Skargę na decyzję SKO z [...] maja 2010 r. wniósł P. J. zarzucając, że niezasadnie pozbawiono go możliwości odwołania się od decyzji organu l instancji, a tym samym umożliwiono A. S. oszukiwanie organów administracji. Skarżący podał, że płaci alimenty na swą córkę w wysokości 150 zł, a zatem po przyznaniu A. S. kolejnych 300 zł z funduszu alimentacyjnego, bezpodstawnie uzyskuje ona alimenty w łącznej wysokości 450 zł.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 16 września 2010 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dlań adwokata z urzędu.

Pełnomocnik skarżącego, uzupełniając skargę, zarzuciła, że umorzenie postępowania odwoławczego przez Kolegium stanowiło naruszenie:

- art. 28 k.p.a. - przez błędne uznanie, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego;

- art. 7 w związku z art. 77 i art. 8 k.p.a. - przez brak wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego;

- art. 15 k.p.a. - przez uniemożliwienie skarżącemu poddania decyzji organu l

instancji kontroli organu odwoławczego.

Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i ją oddalił.

W sprawie zapadł już jeden wyrok WSA w Krakowie. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu wskazał m.in., że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z 22.9.1999 r., l SA 2019/98, ONSA z 2000 r., nr 3, poz. 129);. Wykładnia zawarta w przytoczonym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest aktualna na gruncie art. 153 p.p.s.a.

Skoro WSA w Krakowie w wyroku z 23 listopada 2009 r. nakazał Kolegium rozważenie, czy P. J. był stroną postępowania przed organem l instancji w myśl art. 28 k.p.a. i czy miał uprawnienie do wniesienia odwołania, to przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania wniesionego odwołania Kolegium było zobowiązane do zbadania tej kwestii. Uznanie, że skarżący nie był stroną kontrolowanego postępowania, doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego. Kolegium zrealizowało wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku z 23 listopada 2009 r., a w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało to, czy skarżącemu zasadnie odmówiono statusu strony w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Bezspornym jest, że w postępowaniu przed organem l instancji A. S. działała jako przedstawiciel ustawowy swej córki N. J., która w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ([j.t.] Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm., dalej u.al. bądź ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), była osobą uprawnioną, czyli osobą uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Alimenty dla N. J. od jej ojca P. J. zostały przyznane wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa - [...] w Krakowie z [...] października 2001 r., [...] (dalej wyrok z [...] października 2001 r.). Z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Krakowa - [...] (k. 8 akt administracyjnych l instancji) wynika, że egzekucja owych świadczeń alimentacyjnych okazała się bezskuteczna, zatem w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.al., skarżący był dłużnikiem alimentacyjnym.

O tym, kto jest stroną postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, rozstrzygają przepisy ustawy i, stosownie do art. 25 u.al., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie, czy skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony, musi uwzględniać specyfikę postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Niewątpliwie stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, ponieważ art. 15 ust. 1 u.al. stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, a ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Natomiast przepisy rozdziału 4 ustawy zatytułowanego "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Co więcej art. 27 ust. 7 pkt 1 u.al. nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby ustawa uważała dłużnika alimentacyjnego za stronę takiego postępowania, art. 27 ust. 7 pkt 1 u.al. byłby zbędny, ponieważ stronie są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie i dlatego nie ma potrzeby przekazywania stronie odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie brzmienie ustawy przesądza o tym, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Oczywistym jest, że przyznanie świadczenia będzie miało wpływ na sytuację dłużnika alimentacyjnego, lecz zdaniem Sądu, można w tym przypadku mówić jedynie o interesie faktycznym, nie o interesie prawnym lub obowiązku. Sam obowiązek alimentacyjny jest bowiem nakładany na dłużnika przez sąd w innym postępowaniu i podczas trwania postępowania o przyznanie świadczeń ten obowiązek już istnieje, a rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym nie nakłada na dłużnika dodatkowego obowiązku. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego bezpośrednio dotyczy interesu prawnego osoby uprawnionej, a nie dłużnika alimentacyjnego. Wynikający z art. 27 ust. 1 u.al. obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, lecz niejako odbiciem obowiązku alimentacyjnego nałożonego wcześniej na dłużnika przez sąd oraz konsekwencją niewywiązywania się dłużnika z tego obowiązku.

Postępowanie w przedmiocie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych świadczeń jest odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie przyznania świadczeń. W tym ostatnim stroną jest osoba uprawniona, a dłużnik jest jedynie informowany o wydawanym rozstrzygnięciu, a w tym pierwszym postępowaniu dłużnik jest stroną i w stosunku do niego wydawana jest decyzja administracyjna na podstawie art. 27 ust. 2 u.al.

SKO ustaliło wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a następnie dokonało prawidłowej wykładni przepisów ustawy i k.p.a. Wojewódzki Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że naruszony został art. 7, 77 i 8 k.p.a. W rezultacie nietrafnym był zarzut naruszenia art. 28 k.p.a, ponieważ w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dłużnikowi nie przysługuje prawo do złożenia wniosku inicjującego postępowanie, a organy nie rozstrzygają o prawach ani o obowiązkach dłużnika. W związku z tym bezzasadnym był też zarzut naruszenia art. 15 k.p.a, ponieważ w przypadku ustalenia, że odwołanie nie pochodzi od strony, organ winien umorzyć postępowanie odwoławcze i decyzja organu l instancji nie podlega merytorycznej kontroli organu odwoławczego. Odnośnie zarzutu, że odmowa przyznania statusu strony dłużnikowi alimentacyjnemu w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego umożliwia osobie uprawnionej oszukiwanie organów administracji i prowadzi do uzyskiwania wyższych alimentów niż przyznane przez sąd, Sąd wyjaśnił, że obowiązkiem organów prowadzących takie postępowanie jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, a ewentualne zatajenie istotnych okoliczności przez osobę uprawnioną, skutkować będzie obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami na podstawie art. 23 ust. 1 u.al. Nadto dłużnik alimentacyjny w przypadku zaistnienia nieprawidłowości może informować o nich odpowiednie organy, co jednak nie sprawia, że w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego przysługuje mu status strony.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd w punkcie I (pierwszym) oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze ([j.t.] Dz. U. z 2002 r., nr 123, poz. 1058 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożyła stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości 240 zł - stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Nadto przyznane koszty adwokackie na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększono o kwotę podatku od towarów i usług.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (w punkcie I) wywiódł P.J., reprezentowany przez adwokat A. Ś. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego – art. 27 ust. 1 i 7 u.al. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że wymienione przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i nie pozwalają na uznanie, że skarżący posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to:

- art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie przyznania A. S. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na uprawnioną N. J., co skutkowało oddaleniem skargi skarżącego;

- art. 134 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez brak ich zastosowania i oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przez organy administracji I instancji przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a polegały na niewyjaśnieni wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, pominięciu faktów i dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia podnoszonych przez skarżącego.

W oparciu o owe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i rozpoznanie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku 3) zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżącego wskazała, że na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym jej rozdziału 4, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że owe przepisy nie przewidują aktywnej roli dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co zdaniem Sądu, nie pozwala na uznanie dłużnika alimentacyjnego za stronę w tym postępowaniu. Szereg przepisów, w tym rozdziału 4, przewiduje aktywną rolę dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takim przepisem jest art. 27 ust. 1 u.al., mówiący o obowiązku dłużnika alimentacyjnego zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu; przepisy art. 9 i n. u.al., określające warunki przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego; art. 30 u.al., uprawniający dłużnika alimentacyjnego do wnioskowania o umorzenie należności wypłaconych z funduszu. Regulacje te wpływają wprost na sytuację dłużnika alimentacyjnego i rzutują na jego pozycję wobec funduszu, w tym na powstanie i wysokość zadłużenia wobec funduszu. Brzmienie art. 15 i art. 27 ust. 7 pkt 1 u.al. Nie może decydować o braku statusu strony postępowania po stronie dłużnika alimentacyjnego, który w konkretnym postępowaniu – w realiach konkretnej sprawy – żąda czynności organu z uwagi na swój interes prawny i obowiązek. Interes ten wynika z obciążenia dłużnika wypłaconymi przez fundusz alimentami, które – jak dowodzi dłużnik – wypłacone zostały w zawyżonej kwocie. Wypłata świadczeń z funduszu aktualizuje obowiązek dłużnika alimentacyjnego zwrotu wypłaconych świadczeń. Pozbawienie dłużnika alimentacyjnego statusu strony w tym postępowaniu oznacza pozbawienie go wpływu na przyznanie wnioskodawczyni częściowo nienależnych (bo zawyżonych) świadczeń z funduszu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Pozbawia go to możliwości zwalczania oczywiście wadliwej decyzji administracyjnej, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a.

Sąd a quo błędnie wskazuje wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa-[...] w Krakowie z [...] października 2001 r., [...], jako określający zakres obowiązku alimentacyjnego dłużnika. Wyrok ów nie może być źródłem obowiązku skarżącego, bowiem wyrok z [...] października 2001 r. został zmieniony wyrokiem tego Sądu z [...] grudnia 2008 r., [...], zmniejszającym kwotę alimentów z kwoty 300 zł do kwoty 150 zł. Sąd pomija okoliczności sprawy, wskazujące na bezpodstawność wypłaty świadczeń z funduszu, spowodowaną podaniem przez przedstawicielkę ustawową N. J. nierzetelnych danych. Skarżący ma interes prawny w podważeniu wadliwej decyzji administracyjnej. O braku uprawnienia skarżącego nie przesądza art. 27 ust. 7 pkt 1 u.al. – to, że dłużnik alimentacyjny jest zawiadamiany, nie oznacza, że nie może on podejmować czynności w toczącym się postępowaniu. Interes prawny skarżącego wynika wprost z art. 27 ust. 1 u.al. – przyznanie N. J. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji wypłata tych świadczeń, łączy się z nałożeniem na dłużnika alimentacyjnego obowiązku zwrotu organowi wypłaconych świadczeń.

Wadliwa – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – jest argumentacja Sądu I instancji, że dłużnik alimentacyjny wykazuje jedynie interes faktyczny w związku z przyznaniem świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przyznanie N. J. pomocy z funduszu, mimo braku po temu ustawowych przesłanek (kryterium dochodowe), w zawyżonej wysokości, przekłada się na dodatkowy, a zarazem bezpodstawny obowiązek dłużnika alimentacyjnego do zapłaty zobowiązania faktyczne nieistniejącego, na podstawie art. 27 ust. 1 u.al. W ten sposób pozytywne rozstrzygnięcie o prawie N. J. do świadczeń w określonej wysokości z funduszu alimentacyjnego wpływa na obowiązki skarżącego, co uprawnia skarżącego do uzyskania statusu strony (art. 28 k.p.a.).

Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.9.2010 r., II OSK 1481/09). Odmowa uznania skarżącego za stronę w postępowaniu odwoławczym nie może zostać uzasadniona brakiem jego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Osoba, która nie żądała wszczęcia postępowania, może wziąć w nim udział, jeżeli postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Legitymację czynną dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego potwierdza także orzecznictwo dotyczące roszczeń regresowych wobec dłużnika alimentacyjnego i skarg tegoż dłużnika na decyzję w sprawie zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego (wyrok WSA w Krakowie z 10.11.2010 r., III SA/Kr 358/10, niepubl.; wyrok WSA w Poznaniu z 23.6.2010 r., II SA/Po 199/10, Lex 585370). W obu przypadkach nastąpiło merytoryczne rozpoznanie skargi przez właściwy sąd administracyjny, po uprzedniej merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sąd meritii pominął fakt nierozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze istoty sprawy, a to posiadania przez skarżącego przymiotu strony w świetle całokształtu okoliczności tej konkretnej sprawy o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ administracji nie dopełnił obowiązków z art. 7 i 77 k.p.a., to jest dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym dowodów zgłaszanych przez skarżącego. Te zaniechania organu I instancji, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, zostały pominięte przez Sąd orzekający, czym naruszone zostały art. 134 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący trafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci opisanej w punkcie I.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że przepisem prawa materialnego, mogącym stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jest art. 28 k.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex 188715, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk "Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo administracyjnym" LexisNexis 2010 s. 222).

Pojecie interesu prawnego (jednej z przesłanek uzyskania statusu strony w myśl art. 28 k.p.a.) jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. Przykładowo - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.9.1999 r., IV SA 1285/98, Lex 47898).

O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 k.p.a. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r., IV SA 1106/97).

Nietrafnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że przyznanie świadczenia będzie miało wpływ na sytuację dłużnika alimentacyjnego, lecz będzie to jedynie interes faktyczny dłużnika. Wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu, obowiązek alimentacyjny nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę - art. 128 k.r.o. – a wyrok Sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym Sądem obowiązek ów jedynie konkretyzuje - T. Domińczyk w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 2000 s. 711-712 uw. 1, s. 717 uw. 13. Konkretyzacja tego obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem Sądu powszechnego (bądź ugodą zawartą przed tym Sądem), konkretyzuje ów obowiązek podmiotowo (w szczególności określa, która z osób obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny); przedmiotowo (określa w jakiej formie, w jakie wysokości i w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane) i za jaki okres winny być one spełniane w określony sposób i w określonej wysokości (J. Pietrzykowski w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 526 uw. 1, s. 545 uw. 4, s. 563 uw. 6).

Błędnym jest w szczególności pogląd, że wynikający z art. 27 ust. 1 u.al. "obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, lecz niejako odbiciem obowiązku alimentacyjnego nałożonego wcześniej na dłużnika przez sąd oraz konsekwencją niewywiązywania się dłużnika z tego obowiązku". Czym innym jest bowiem obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem Sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki, nałożone na dłużnika alimentacyjnego, tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Tymi nowymi obowiązkami nałożonymi na dłużnika alimentacyjnego, są w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 u.al.); obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a u.al.); obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a u.al.); obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 u.al.); obowiązek znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a u.al.

W sposób oczywisty wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności w doktrynie trafnie wskazuje się, że system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych, opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który nielegalnie zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego (W. Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 349). Instrumentem zapewniającym samofinansowanie systemu świadczeń z tytułu niealimentacji jest postępowanie kończące się adresowaną do dłużnika alimentacyjnego decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności (art. 27 ust. 2 u.al.). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 u. al. organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 u.al. Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 u.al. tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 u.al. jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha "Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna" Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 u.al. organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2 u.al.). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 u.al. Przepisy art. 25 u.al. w zw. z art. 28 k.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 u.al.). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 u.al.; A. Korcz-Maciejko "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 54-57, nb 8-10; s. 224-227, nb 3-4).

Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 27 ust. 7 pkt 1 u.al. Mimo wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Natomiast norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 u.al. w zw. z art. 28 k.p.a.; A. Korcz-Maciejko – op. cit. s. 228-230 nb. 7-8).

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym) i rozpoznała skargę.

Wskazując na związanie sądu i organu administracji publicznej, które działanie było przedmiotem zaskarżania, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Kolegium w decyzji z [...] maja 2010 r. błędnie wykonało wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności w wyroku z 23 listopada 2009 r. III SA/Kr 901/09 zabrakło oceny prawnej co do posiadania (bądź braku posiadania) przez dłużnika alimentacyjnego przymiotu strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej, zatem zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd, nie były związane oceną prawną w tej materii. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, ograniczyło się jedynie do oceny prawnej dotychczasowych zdarzeń prawnych w postępowaniu i dokonało błędnej subsumcji w zakresie prawa materialnego (art. 28 k.p.a.).

Skoro Kolegium z naruszeniem art. 28 w z. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. błędnie umorzyło postępowanie odwoławcze i nie rozpoznało ponownie istoty sprawy w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu, i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. nie odniosło się do zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), rozpozna sprawę merytorycznie, odnosząc się szczegółowo do zagadnień podniesionych przez P. J. w dotychczasowym postępowaniu. Kolegium w koniecznym zakresie uzupełni postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a. (W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r." ZNSA 2011/2/19).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 250 p.p.s.a).