Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części pkt 1, 2 i 4 z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 82/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" [...] na bezczynność Ministra Finansów w sprawie wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 82/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 24 lipca 2013 r. znak SK/495/2013 odnośnie punktów 9, 10, 11, 12, 13 i 8 wniosku w części dotyczącej głównego ekonomisty w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę odnośnie punktu 1, 2 wniosku strony skarżącej z dnia 24 lipca 2013 r. znak SK/495/2013 oraz punktu 8 tegoż wniosku w części dotyczącej sekretarzy i podsekretarzy stanu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Rada [...] (dalej: "skarżąca") pismem z dnia 24 lipca 2013 r., znak: SK/495/2013, przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej, ile wynoszą miesięczne wynagrodzenia zasadnicze:

1) łącznie sekretarzy stanu;

2) łącznie podsekretarzy stanu;

3) łącznie dyrektorów departamentów;

4) łącznie w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, zastępców dyrektorów departamentów, z podaniem ich liczby;

5) łącznie w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, naczelników wydziałów, z podaniem ich liczby;

6) łącznie w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, radców ministra, z podaniem ich liczby;

7) łącznie w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, radców prawnych ministra, z podaniem ich liczby;

8) poszczególnych sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz głównego ekonomisty (należy podać imię, nazwisko i kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

9) poszczególnych dyrektorów departamentów i biur (należy podać stanowisko, nazwę departamentu i kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

10) poszczególnych zastępców dyrektorów departamentów biur (należy podać stanowisko, nazwę departamentu i kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

11) poszczególnych naczelników wydziałów departamentów i biur (należy podać stanowisko, nazwę departamentu i kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

12) poszczególnych radców ministra (należy podać nazwę komórki, stanowisko, imię i nazwisko, kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

13) poszczególnych radców prawnych ministra (należy podać nazwę komórki, stanowisko, imię i nazwisko, kwotę wynagrodzenia zasadniczego).

Minister Finansów w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r., odniósł się do wniosku skarżącej. W zakresie pkt 1, 2 i 8 wniosku (łącznie sekretarzy stanu, łącznie podsekretarzy stanu oraz poszczególnych sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu oraz głównego ekonomisty) wyjaśnił, iż co do wynagrodzeń sekretarzy i podsekretarzy stanu mają zastosowanie: ustawa z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 430 ze zm.), ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 269, ze zm.) oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzanie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 10, poz. 91).

Organ w piśmie tym podał, że zgodnie ww. rozporządzeniem wynagrodzenie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe ustala się na podstawie kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa i mnożników kwoty bazowej określonych w rozporządzeniu. Poinformował, ze mnożnik kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego, zgodnie z § 2 rozporządzenia wynosi dla stanowiska:

‒ sekretarza stanu 4,9,

‒ podsekretarza stanu 4,4.

Kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe wynosi w oparciu o przepisy ustawy budżetowej 1.766,46 zł.

Jednocześnie wskazał, że aktualny imienny wykaz sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu w Ministerstwie Finansów znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Finansów tj. www.mf.gov.pl, do której link zamieszczony jest w Biuletynie Informacji Publicznej. Wynagrodzenie Głównego Ekonomisty Ministerstwa Finansów, jak wyjaśnił organ, regulują przepisy dotyczące członków korpusu służby cywilnej, tj. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. i w ocenie Ministra informacja dotycząca miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego osoby zajmującej ww. stanowisko (z podaniem imienia, nazwiska i kwoty wynagrodzenia) jest informacją o charakterze prywatnym (ad personam).

Odnosząc się do pkt 3, 4, 5, 6, 7 wniosku Minister wezwał skarżącą do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, że uzyskanie informacji przetworzonej we wskazanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W zakresie pkt 9, 10, 11, 12, 13 wniosku dotyczącym miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego poszczególnych dyrektorów departamentów i biur, zastępców dyrektorów departamentów i biur, naczelników wydziałów departamentów i biur, radców, radców prawnych, przy wskazaniu nazwy departamentu, nazwiska, organ powołał się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p."), wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dalej wywiódł, iż Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy m.in. dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów. Dyrektorzy wykonują zadania komórki organizacyjnej samodzielnie lub przy pomocy zastępcy (zastępców) dyrektora. Ponadto zgodnie z wewnętrznymi regulaminami organizacyjnymi poszczególnych komórek organizacyjnych, departamentem/biurem kieruje dyrektor przy pomocy zastępców dyrektora, naczelników wydziałów i koordynatorów wieloosobowych stanowisk pracy.

Stwierdził, że stanowisko radcy prawnego, zostało zaliczone do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej. Organ uznał, iż osób zajmujących określone stanowiska, wyposażonych w określone kompetencje, wynikające z udzielonych im upoważnień nie można jednoznacznie zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne.

W rezultacie, według Ministra, żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, informacje dotyczące miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego "poszczególnych dyrektorów departamentów i biur", "poszczególnych zastępców dyrektorów departamentów i biur", "poszczególnych naczelników wydziałów departamentów i biur", oraz "poszczególnych radców prawnych" wykraczają poza zakreślone ramy, zatem są informacjami o charakterze prywatnym (ad personam). Wobec powyższego, zdaniem organu, nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.

Pismem z 21 listopada 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rozpatrzenia pkt. 8 (w części dotyczącej głównego ekonomisty), pkt 9, 10, 11, 12, 13 wniosku, natomiast pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. złożyła skargę na bezczynność co do rozpatrzenia pkt 1, 2 i 8-13 wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. (sprawy o sygn. akt VIII SAB/Wa 82/13 i VIII SAB/Wa 1/14, które połączono do wspólnego rozpoznania).

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

‒ art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

‒ art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 7 ust. 1 pkt 2 w z związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o:

1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy, merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku;

2) włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;

4) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Minister Finansów odnosząc się do wniosku skarżącej, nie przesłał informacji wnioskowanych. Organ w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej co do pkt 1, 2 i 8 - 13 wniosku z dnia 24 lipca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, że fakt, iż udzielona informacja nie satysfakcjonuje skarżącej nie może być traktowany jako bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Dla poparcia zajętego stanowiska przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, a także w szerokim zakresie podkreślił sferę prywatności osób zajmujących kierownicze stanowiska. Wyjaśnił przy tym, iż wynagrodzenie zasadnicze osoby zajmującej Samodzielne Stanowisko do Spraw Finansów – Główny Ekonomista Ministerstwa Finansów, dyrektorów komórek organizacyjnych oraz zastępców dyrektora, naczelników wydziałów, radców ministra oraz radców prawnych regulują przepisy dotyczące członków korpusu służby cywilnej, tj. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył sprawy VIII SAB/Wa 82/13 i VIII SAB/Wa 1/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest częściowo zasadna i powołanym na wstępie wyrokiem zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 24 lipca 2013 r. znak SK/495/2013 odnośnie punktów 9, 10, 11, 12, 13 i 8 wniosku w części dotyczącej głównego ekonomisty w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę odnośnie punktu 1, 2 wniosku strony skarżącej z dnia 24 lipca 2013 r. znak SK/495/2013 oraz punktu 8 tegoż wniosku w części dotyczącej sekretarzy i podsekretarzy stanu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności.

Sąd wskazał, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu.

Sąd I instancji stwierdził, że Służba Cywilna w Ministerstwie Finansów wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, informacja o wydatkach służby cywilnej, w tym wydatkach na wynagrodzenia zasadnicze udzielane osobom publicznym – wynagrodzeń pieniężnych wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p.

WSA w Warszawie stwierdził, że spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego, czy organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p.

W ocenie Sądu I instancji Minister, jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro więc informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia 24 lipca 2013 r. stanowią informację publiczną, organ winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p., tj. udzielić żądanych informacji o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzeń określonych kwotowo w złotych. Dotyczy to niewątpliwie wynagrodzenia osób wymienionych w punktach: 9, 10, 11, 12, 13 wniosku oraz stanowiska głównego ekonomisty objętego pkt 8 wniosku.

W nawiązaniu do stanowiska Ministra Sąd I instancji podkreślił, że ograniczenie w prawie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Skoro Minister nie udostępnił skarżącej żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia co do punktów: 9, 10, 11, 12, 13 wniosku oraz stanowiska głównego ekonomisty objętego pkt 8 wniosku, należało uznać zasadność skargi co do bezczynności (punkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd wskazał, że nie można uznać powyższej bezczynności za rażącą, bowiem w zakreślonym terminie organ wyrażał swoje stanowisko, zaś nieudzielanie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa w zakresie ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy też niedbalstwa.

Analizując kwestię bezczynności organu w zakresie miesięcznego wynagrodzenia łącznie sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu, poszczególnych sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, Sąd I instancji odwołał się do treści art. 10 ust. 1 u.p.i.p. Wyjaśnił, że art. 10 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium wyłącza zatem obowiązek jej udostępniania na wniosek zainteresowanego. Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Musi to jednak nastąpić przez wskazanie precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się znajduje. W rozpoznawanej sprawie Minister wskazał, że aktualny imienny wykaz sekretarzy i podsekretarzy stanu w Ministerstwie Finansów znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Finansów tj. www.mf.gov.pl, do której link zamieszczony jest w Biuletynie Informacji Publicznej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, skoro imienny wykaz sekretarzy i podsekretarzy stanu w Ministerstwie znajduje się we wskazanym źródle, czego skarżący nie zanegował w skardze, nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności. Sąd podniósł również, że autor skargi nie odniósł się, ani nie zanegował stanowiska Ministra co do odesłania skarżącego do strony internetowej. W skardze wywiódł jedynie, iż opis zasad wynagradzania na danych stanowiskach nie zastąpi żądanych informacji, nie sprecyzował jednak w skardze, czy w dodatkowym piśmie do organu, czy Sądu, o jakie informacje wnioskował. Zdaniem Sądu nie powinno dla organu stanowić problemu matematyczne wyliczenie, w sytuacji podania kwoty bazowej i mnożnika kwoty bazowej, czy dokonanie zsumowania wynagrodzeń. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu, co do punktu 1, 2, i 8 wniosku z dnia 24 lipca 2013 r. w części dotyczącej sekretarzy i podsekretarzy stanu (pkt 3 wyroku).

W końcowej części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać wniosek skarżącej z dnia 24 lipca 2013 r. w trybie przepisów u.d.i.p., czyli obowiązany będzie udzielić skarżącej wnioskowanych informacji, czego dotyczy pkt 1 wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża ten wyrok w części dotyczącej pkt 1, 2 i 4.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd niezasadnie uznał, iż informacje dotyczące miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego poszczególnych dyrektorów departamentów i biur w Ministerstwie Finansów, poszczególnych zastępców dyrektorów departamentów i biur, poszczególnych naczelników wydziałów departamentów i biur, poszczególnych radców ministra, poszczególnych radców prawnych oraz głównego ekonomisty stanowią informację publiczną.

Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że według wadliwego stanowiska Sądu prawo do informacji o wydatkach na wynagrodzenie głównego ekonomisty oraz osób wymienionych w pkt 9, 10, 11, 12, 13 wniosku strony przeciwnej z dnia 24 lipca 2013 r. nie podlega ograniczeniu na zasadach wskazanych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na fakt, iż wymienione osoby pełnią funkcje publiczne;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd wadliwie przyjął, iż ograniczenia w zakresie prawa do informacji publicznej nie mają zastosowania do informacji o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzenia głównego ekonomisty oraz osób wymienionych w pkt 9, 10, 11, 12, 13 wniosku skarżącej z uwagi na fakt, iż są to osoby pełniące funkcje publiczne. Powyższa konstatacja doprowadziła Sąd do niezasadnego uwzględnienia skargi na bezczynność.

Tymczasem samo zajmowanie stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadanie określonego zakresu uprawnień nie jest jednoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż Sąd niezasadnie uwzględnił skargę na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej odnośnie wynagrodzenia głównego ekonomisty oraz osób wymienionych w pkt 9, 10, 11, 12, 13 wniosku skarżącej, gdy tymczasem organ w ustawowym terminie rozpatrzył wniosek skarżącej z dnia 24 lipca 2013 r. znak: SK/495/2013, udzielając stosownej odpowiedzi pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak: [...], wobec czego nie można zarzucić organowi bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, gdyż skład orzekający nie przedstawił logicznego wywodu prawnego, jaki doprowadził Sąd do tezy, iż osoby zajmujące w Ministerstwie Finansów stanowiska dyrektora, zastępcy dyrektora, naczelnika wydziału, radcy ministra, radcy prawnego oraz głównego ekonomisty są osobami pełniącymi funkcje publiczne. W wyroku nie wyjaśniono oraz nie powołano żadnych regulacji na uzasadnienie przyjętej tezy, w konsekwencji po stronie Ministra Finansów powstała istotna wątpliwość, co do sposobu realizacji wskazań zawartych w wyroku. Powyższe naruszenie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pozostawienie poza rozważaniami Sądu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający nie uwzględnił, że udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem wynagrodzeń konkretnych, zidentyfikowanych osób fizycznych, co nie jest możliwe z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, bowiem co do zasady informacje o wynagrodzeniach nie są jawne. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1, 2 oraz 4 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "funkcjonariusz publiczny". Kwestią tą zajmował się Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05). W świetle tego orzeczenia nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Chodzi tu o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, a więc o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zarzucono, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie lub w związku, z jakimi przepisami uznał, iż osoby zajmujące w Ministerstwie Finansów stanowiska dyrektora, zastępcy dyrektora, naczelnika wydziału, radcy ministra, radcy prawnego oraz głównego ekonomisty są osobami pełniącymi funkcje publiczne, czym niewątpliwie naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną odpowiedź na pytanie, czy dana osoba pełni funkcję publiczną musi być przedmiotem każdorazowych ustaleń faktycznych dotyczących zakresu uprawnień mogących określać treść wykonywanych zadań. Brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że osoby zajmujące stanowiska, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Wnioski w sprawie indywidualnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie mają charakteru informacji publicznej. Biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu pracy oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania. W przypadku członków korpusu służby cywilnej ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej nie zawiera przepisów ustanawiających jawność wynagrodzenia.

Podniesiono również, że członków korpusu służby cywilnej nie można uznać za funkcjonariuszy publicznych, gdyż korzystają oni jedynie z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych.

Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że art. 149 § 1 P.p.s.a. wprost nakazuje sądowi wskazanie aktu, w tym informacji publicznej o skonkretyzowanym zakresie, która ma być wydana, a nie nakazanie organowi ponownego rozpoznania sprawy. Specyfika postępowania w sprawach skarg na bezczynność nie pozbawia sądu administracyjnego możliwości prowadzenia stosownych ustaleń np. w drodze odebrania od stron precyzyjnych oświadczeń i wyjaśnień lub zażądania dokumentów o charakterze ewidencyjnym. Pozwoli to na dokładne ustalenie stanu fatycznego sprawy, a w szczególności na precyzyjne ustalenie przedmiotowego zakresu bezczynności organu, w celu spełnienia, wynikającego z przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. wskazania organowi konkretnego obowiązku, jaki ma wykonać. Ustalenia faktyczne poprzedzone być muszą analizą charakteru prawnego żądanej informacji, w tym przede wszystkim tego, czy mieści się ona w pojęciu "informacji publicznej" w znaczeniu nadanym przepisem art. 61 Konstytucji RP i przepisami ustawy. Tylko w takim bowiem zakresie organ administracji publicznej może pozostawać w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.).

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem do wykazania, że po pierwsze żądana przez skarżącą organizację związkową informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a po drugie, że udzielenie informacji o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę jej prywatności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że żądana przez skarżącą informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skoro informacja publiczna, której udostępnienia żąda skarżący dotyczy funkcjonariusza publicznego, to niejako automatycznie w pełni wyłączona zostaje ochrona prywatności tego funkcjonariusza.

W tym kontekście zauważyć należy, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zwraca uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej, mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji, że informacja o wynagrodzeniu wskazanych we wniosku osób jest informacją publiczną. Nadto należy zauważyć, że kwestia ochrony prywatności zarówno w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, jak i osób takich funkcji niepełniących, ma znaczenie, choć w każdej z tych kategorii ochrona ta ma różny zakres. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

W rozpoznawanej sprawie treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny. Skarżący w pkt 9-13 i 8 wniosku domagał się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia zasadniczego dyrektorów, zastępców dyrektorów, naczelników wydziałów, departamentów i biur Ministra Finansów oraz głównego ekonomisty, radcy ministra, radców prawnych zatrudnionych w tym Ministerstwie. Nie ulega wątpliwości, że opisane żądanie dotyczyło osób, które pełnią funkcje publiczne.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jest zatem niezasadny. W świetle powyższego nie jest również zasadny. Zarzut naruszenia art. 47 i art. 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym, jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie warto przypomnieć, że kwestia zgodności art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP była już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W przywołanym już powyżej orzeczeniu z dnia 20 marca 2006 r. Trybunał w sprawie sygn. akt K 17/05, orzekł o zgodności z art. 31 ust. 2, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p.

Wyjaśnić także należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż wydając wyrok na podstawie akt sprawy, uwzględnił zgromadzony tam materiał dowodowy i nie pominął żadnych innych kwestii pozostających w granicach tej konkretnej sprawy administracyjnej. Podobnie zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem może on stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim, bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.