Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

IV SA/Wa 2490/17

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia po uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o pow. sprzedaży około [...] m², na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zostało wszczęte z urzędu. Podstawę prawną stanowił artykuł 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.) - pkt 2 – bowiem SKO ustaliło, że jego decyzja z dnia [...] maja 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu nadzorczym ustalono, że z przywołanej podstawy prawnej decyzji z dnia [...] maja 2017r., nr [...] oraz treści jej uzasadnienia, rozstrzygnięcie Kolegium miało na celu wydane decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Tak też jednoznacznie wynika z przywołanej w petitum podstawy prawnej, jak również z całej treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Jednakże sentencja tego rozstrzygnięcia brzmi "uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." Zdaniem SKO, zapis ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z resztą rozstrzygnięcia, a w szczególności z przywołaną podstawą prawną, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Taki stan rzeczy, zdaniem SKO, powoduje oczywiste i rażące naruszenie art. 138 § 2 z zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wskazana sentencja decyzji z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] stoi w oczywistej sprzeczności z resztą rozstrzygnięcia, jak również z ustaleniami i wnioskami płynącymi z analizy zgromadzonych akt sprawy. Zgodnie na dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w badanej sprawie okoliczność taka nie zachodziła, gdyż zgromadzony materiał dowodowy był pełen i dawał podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. SKO, po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym wskazało, że materialno-prawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 - zwanej dalej u.p.z.p.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego danej rozporządzeniem).

Organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanym w tym przepisie prawa materialnego. Muszą one być spełnione łączenie, co oznacza, że uchybienie któregokolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. SKO po wnikliwym przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego oraz treści zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nie znalazło uchybień w postępowaniu administracyjnym oraz nie stwierdziło naruszeń w przedmiocie zastosowania przepisów prawa materialnego, mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W przypadku więc stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że dana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie warunków zabudowy. Materiał dowodowy potwierdza zaś, iż zgodnie z wymogami prawa materialnego Wójt Gminy [...] uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji. Nie jest też ona zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest położona na terenach wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne oraz nie jest położona w zasięgu obiektów, obszarów lub terenów o których mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także nie znajduje się w strefie eksploatacji górniczej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak wskazał Organ I. instancji w zaskarżonej decyzji - nie narusza ona praw własności i uprawnień osób trzecich, spełnia wymogi przepisu art. 63 ust. 2 ustawy.

Ponadto przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza, iż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację zabudowy już istniejącej na tym obszarze oraz że spełnia wszystkie wymogi zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", co pozwala na jej realizację w założony we wniosku przez inwestora sposób.

W związku z tym organy administracyjne wydające rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na spełnienie wszystkich ustawowych wymogów do uzyskania decyzji lokalizacyjnej, przy jednoczesnym braku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek negatywnych, są zobligowane do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem przedmiotowa decyzja ma charakter decyzji związanej.

Dlatego sentencja rozstrzygnięcia dnia [...] maja 2017r, nr [...] winna być spójna tak ze wskazaną postawą prawną (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) jak i z uzasadnieniem decyzji oraz jednoznacznymi wnioskami płynącymi z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO wyjaśniło – w powołaniu na poglądy orzecznictwa - że w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie można dokonać sprostowania oczywistej omyłki skutkującej rozbieżnością pomiędzy treścią uzasadnienia i treścią rozstrzygnięcia. Taka sytuacja powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W razie sprzeczności pomiędzy sentencją (rozstrzygnięciem) decyzji, a jej uzasadnieniem - za miarodajną należy przyjmować treść rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie.

SKO nie zgodziło się także z zarzutem Skarżącego, co do braku możliwości wypowiedzenia się w niniejszej sprawie, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania (z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]) otrzymał w dniu [...] maja 2017 r., natomiast zaskarżona decyzja wydana została [...] czerwca 2017r. Oznacza to, że Skarżący miał prawie dwa tygodnie na zapoznania się z aktami sprawy, jednakże w tym czasie nie stawił się w siedzibie Organu i nie zapoznał zgromadzony materiałem dowodowym. Poza tym materiały te były mu znane. Podano też, że niezwłocznie po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy (lub w przypadku braku takiego wniosku) ponownie zostanie rozpatrzone odwołanie J. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o pow. sprzedaży około [...]m², na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. We wniesionej skardze J. P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Zarzucił naruszenie art 156 § 1 k.p.a. oraz art 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię, iż błędy, nieścisłości i omyłki w podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] lub jej uzasadnieniu, stanowią rażące naruszenie prawa, pozwalające na stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżący stwierdził, że SKO w zaskarżonej decyzji doszukiwało się rażącego i oczywistego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z czym się nie zgadza. Ani błędy lub nieścisłości w uzasadnieniu, ani omyłka w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] nie stanowią bowiem – jego zdaniem - rażącego naruszenia prawa. Powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w sprawie I OPS 5/08. Stwierdził zatem, że o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) można mówić wtedy, gdy rozstrzygnięcie jest sprzeczne z jednoznacznym przepisem prawa. Z tego względu uważa, że w niniejszej sprawie SKO zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowej decyzji administracyjnej i w konsekwencji zastąpienia jej decyzją o innym merytorycznym rozstrzygnięciu (utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. Jego zadaniem, takie działanie organu, tj. SKO stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący uważa, że decyzja SKO z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] została wydana przez właściwy Organ, zgodnie z kompetencją wskazaną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz rozstrzyga sprawę między właściwymi stronami. Bezspornie zawiera pewne nieistotne uchybienia w uzasadnieniu oraz jeden błąd w elemencie postawy prawnej. Co do zasady, nawet całkowity brak uzasadnienia decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tak samo brak przywołania podstawy prawnej. Natomiast decyzja SKO z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zawiera błędy, które mogą zostać konwalidowane w drodze sprostowania oczywistych omyłek (np. poprawienie podstawy prawnej) i nie kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności. Wyraził przekonanie, że SKO rozstrzygnęło już odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] i jest związane swoim rozstrzygnięciem zgodnie z art. 110 § 1 K.p.a. Skarżący stwierdził, że SKO szeroko rozwodzi się nad tym, iż materiał zgromadzony w sprawie obligował Wójta do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego zdaniem SKO sentencja decyzji z [...] maja 2017 r. nr [...] była nieprawidłowa. Jednak tego rodzaju dywagacje w sposób oczywisty nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie może dowolnie zmieniać raz wydanej przez siebie decyzji, nawet jeśli w innym składzie dojdzie do wniosku, że decyzja była niesłuszna. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji SKO, wydanej w postępowaniu nadzorczym, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych podstaw do jej uwzględnienia.

Jak wynika z przywołanej w petitum podstawy prawnej badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia - SKO zamierzało wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (przepis wymieniony w petitum decyzji), tj. zamierzało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 marca 2017 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o pow. sprzedaży około [...] m², na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. Jednakże w jej osnowie – wbrew tym zamiarom -rozstrzygnięcie brzmi "uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." Niewątpliwie zatem na pierwszy rzut oka widoczna jest zasadnicza sprzeczność pomiędzy owym rozstrzygnięciem oraz podaną w petitum podstawą prawną, a także z uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (zgodnym z podstawą prawną wymienioną w petitum decyzji). Powstała sprzeczność prowadzi do zasadniczych wątpliwości, co do właściwej treści tej decyzji. Nie można się przy tym – w realiach rozpatrywanej sprawy – zgodzić ze Skarżącym, że o treści rozstrzygnięcia jednoznacznie winna przesądzać osnowa decyzji, skoro uzasadnienie wyraźnie wskazuje na zamiar SKO utrzymania w mocy decyzji I. instancji, podobnie jak podana podstawa prawna. Rozstrzygniecie to – co do jego rzeczywistej treści - budzi zatem poważne wątpliwości, które w myśl zasady praworządności nie mogą być zaakceptowane i prowadzić do dalszego utrzymania tej decyzji w obrocie prawnym. Nie można przy tym w żadnym razie zgodzić się ze Skarżącym, że właściwym środkiem do ustalenia prawidłowej treści przedmiotowej decyzji, byłoby sprostowanie oczywistej omyłki w trybie art. 113 § 1 k.p.a. W tej sprawie nie występuje oczywista omyłka pisarska, w szczególności taka, która prowadziłaby do nadania przedmiotowej decyzji charakteru decyzji kasacyjnej. Wobec tego, właśnie ze względu na konieczność zastosowania art. 110 k.p.a., zachodziły podstawy do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego - jako rażąco naruszającej prawo, z uwagi na sprzeczność pomiędzy osnową a podaną podstawą prawną i uzasadnieniem tej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne, a skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r., wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r.). W niniejszym postępowaniu nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności są skutki spowodowane naruszeniem prawa - w szczególności art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sprzeczność pomiędzy podstawą prawną rozstrzygnięcia podaną w petitum decyzji, jej osnową czyli brzmieniem rozstrzygnięcia i uzasadnieniem tej decyzji. Wprawdzie konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu decyzji, które ma jedynie objaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania danego przepisu w sprawie. Ma ona miejsce w rozstrzygnięciu decyzji, to jednak rozstrzygnięcie to musi być spójne z podstawą prawną, podaną w petitum decyzji, jeśli uzasadnienie wskazuje na inną argumentację, niż wynikająca z osnowy decyzji (rozstrzygnięcia). W razie sytuacji powstałej w rozpatrywanej sprawie, za całkowicie niejasne uznać zatem należy jakie prawa na mocy tej decyzji nabyły Strony tego postępowania, a jest to decyzja należąca do decyzji związanych. Trzeba mieć na względzie, że decyzja administracyjna oznacza oświadczenie woli organu administracji publicznej, posiadające formę zewnętrzną, by mogło wywołać skutki prawne. Normuje ona konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, w sprawie indywidualnej. Cechuje ją więc podwójna konkretność, bowiem rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata. Poza tym każda decyzja kończąca sprawę administracyjną w danej instancji, wywołuje skutki materialnoprawne, skoro kończy sprawę w danej instancji. Zasadnicze zatem znaczenie z punktu widzenia przede wszystkim wnioskodawcy ma charakter wydanej decyzji. Czy utrzymuje ona w mocy rozstrzygnięcie I. instancji czy też jest kasacyjna. W kontekście przytoczonych rozważań w rozpatrywanej sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. Nie jest bowiem czytelne jakiej właściwie treści decyzja została wydana i jakie uprawnienia mogą z niej wywodzić Strony. Ta właśnie okoliczność przemawiała za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a., przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia po uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o pow. sprzedaży około [...] m², na działce nr [...], położonej w miejscowości [...] i zawierającej uzasadnienie wskazujące jednoznacznie na utrzymanie w mocy decyzji I. instancji. Jednocześnie stwierdzić należy, że trafna jest też argumentacja SKO, iż wobec zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego oraz posiadanych przez Inwestora uzgodnień, zachodziła podstawa do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję o warunkach zabudowy, czemu dano wyraz w jej uzasadnieniu. W tym również należało upatrywać rażącego naruszenia prawa. Ma ono bowiem miejsce także wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej (tu m. in. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p.), a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków Stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło więc do naruszenia przez SKO - występujące jako Organ nadzorczy - art. 156 § 1 k.p.a. oraz art 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię przyjmującą, iż błędy, nieścisłości i omyłki w podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. stanowią rażące naruszenie prawa, pozwalające na stwierdzenie nieważności tej decyzji. SKO nie naruszyło także postanowień uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/08.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.