Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. orzekając na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postepowania administracyjnego, odmówił Gminie P.: aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 430/1 (PsIV, RIVb) o powierzchni ogólnej 0,0952 ha obręb [...], jedn. ewid.: [...], poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "PsIV, RIVb" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp";

Uzasadniając podjętą decyzję Starosta J. wyjaśnił m.in., że pismem z dnia 30 marca 2017 r. Dyrektor Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. przekazał do Starostwa Powiatowego w J. wniosek Gminy P. dotyczący aktualizacji użytków w działkach nr 430/1 obręb ewidencyjny nr [...], polegających na zmianie oznaczenia użytków gruntowych z pastwisk trwałych (Ps IV) i gruntów ornych (R IVb) na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Do wniosku dołączono dokumentację techniczną z pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod nr [...].

Ponadto organ orzekający podał w uzasadnieniu, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania ustalił – na podstawie informacji uzyskanej od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, że dla działki wskazanej we wniosku, Starosta J. nie wydał pozwoleń na budowę, ani nie przyjmował zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Na podstawie przeprowadzonych przy udziale przedstawicieli Gminy P. oględzin terenowych, organ ustalił także aktualny stan istniejący na przedmiotowych działkach. W protokole z oględzin wpisano, że działka nr 430/1 stanowi teren zielony. Nie rozpoczęto na niej budowy, nie jest to działka zabudowa i prawdopodobnie jest użytkowana przez właścicieli działki sąsiedniej. Do protokołu załączono dokumentacją fotograficzną.

W ocenie organu orzekającego zagospodarowanie działek, jak również zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazują aby teren ten mógł zostać zaliczony do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy (Bp). Przedmiotowy obszar stanowi teren zielony. Na gruntach nie została rozpoczęta budowa, w rozumieniu przepisów art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącym, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą rozpoczęcia prac przygotowawczych. Prace przygotowawcze o których mowa w ust. 2 mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Starosta J. zwrócił też uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane zarówno pozwolenie na budowę (art. 37) jak również zgłoszenie (art. 30 ust. 5b) ważne są przez okres 3 lat, zatem w niniejszej sprawie nie można mówić o prowadzonych na gruntach objętych postępowaniem pracach przygotowawczych, a ponadto rozpoczęcia prac przygotowawczych nie potwierdzają przeprowadzone oględziny terenowe. Na gruntach tych bowiem nie wykonano geodezyjnego wytyczenia obiektów, niwelacji terenu, nie zagospodarowano terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, nie wykonano przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Motywując podjęte orzeczenie Starosta J. przywołał również przepisy ustawowe i wykonawcze, mające zastosowanie w sprawie, w tym przepisy art. art. 20 ust. 1 i 2, 22 ust. 1, 24 ust. 2b i 2c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wcześniej powoływanej, przepisy § 44, § 45, § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.) oraz treść załącznika nr 6 do tego rozporządzenia w zakresie lp. 15, określającą przesłanki zaliczenia gruntów do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, a także przepisy art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Gminę P., która w odwołaniu wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając jednocześnie naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) poprzez odmowę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz naruszenie art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 78 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego, w tym m.in. "brak wystąpienia z zapytaniem do gminy o występowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub informacji o ewentualnych wydanych warunkach zabudowy".

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie w szczegółowy, wyczerpujący sposób przedstawił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w tej sprawie. W tym zakresie organ orzekający – odwołując się do odpowiednich przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – wskazał cele funkcjonowania systemu informacyjnego, określonego jako ewidencja gruntów i budynków, organ odpowiedzialny za jego prowadzenie, zakres informacji objętych systemem, obowiązki właścicieli nieruchomości i organów administracji publicznej, wynikające z powinności aktualizowania informacji zawartych w katastrze nieruchomości, tryb aktualizowania informacji i formę odmowy aktualizacji.

Ponadto – przywołując stosowne przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy wyjaśnił zakres funkcjonalny i przedmiotowy tych regulacji.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisał dokumenty uzyskane w toku postępowania instancyjnego, na podstawie których dokonano ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy tj.:

– operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r., któremu nadano identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]. Prace geodezyjne, których cel został określony jako aktualizacja ewidencji gruntów i budynków m. in. dla obiektu: działki nr 430/1 położonej w obrębie [...], gmina P., zgłoszone zostały przez wykonawcę A.. Zgłoszeniu został nadany identyfikator zgłoszenia prac [...]. Operat sporządzony w wyniku tych prac, zawiera m. in. dokument "mapa zmian danych ewidencyjnych" w skali 1:2000, opracowany przez geodetę uprawnionego w dniu 11 czerwca 2016 r. Dokument ten zawiera "stan dotychczasowy" działki nr 430/1 o powierzchni ogólnej 0,0952 ha, w zakresie użytków gruntowych: PsIV – 0,0184 ha; RIVb – 0,0768 ha oraz "stan nowy": Bp – 0, 0952 ha;

– "protokół z oględzin" z dnia 5 maja 2017 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną, w którym wskazano m. in., "że działa nr 430/1 stanowi teren zielony. Nie rozpoczęto na niej budowy, nie jest to działka zabudowa. Działka prawdopodobnie użytkowana jest przez właścicieli działki sąsiedniej do celów mieszkaniowych";

– wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 12 lipca 2017 r. dla jednostki rejestrowej [...] obrębu [...], gminy P., gdzie wpisano m. innymi dla działki ewidencyjnej nr 430/1 o powierzchni ogólnej 0,0952 ha symbol klasoużytku RIVb o powierzchni ogólnej 0,0768 ha i Ps IVo pow. 0,0184 ha;

– fragment mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 (data wykonania kopii: 11 lipca 2017 r.), obejmujący obszar działki ewidencyjnej nr 430/1 obręb [...];

– fragment mapy zasadniczej w skali 1:500 (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...], data wykonania kopii: 9 sierpnia 2017 r.) obejmujący obszar działki ewidencyjnej nr 430/1, położonej w obrębie [...];

– "zaświadczenie" Wójta Gminy P. z dnia [...] które wskazuje, że działka ewidencyjna nr 430/1 położona w obrębie [...], gminy P., "zgodnie z zapisami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] (...) uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...], wpisana jest w obszar funkcjonalny oznaczony symbolem MN.25".

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że przedmiotowy wniosek zawierał żądanie "wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków" w zakresie użytków gruntowych działki ewidencyjnej nr 430/1 poprzez "zmianę oznaczenia działki z PsIV – pastwiska trwałe o pow. 0,0184 ha, RIV b – grunty orne o pow.0,0768 ha, na użytek budowalny Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,0952 ha". Do wniosku załączono dokument "mapa zmian danych ewidencyjnych" w skali 1:1000 (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - operatu technicznego: [...]). Organ zauważył także, że do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynęła dokumentacja geodezyjna zawierająca rezultaty wykonanych pomiarów geodezyjnych oraz wyniki opracowania pomiarów, skompletowana w postaci operatu technicznego. Dokumentacja ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r.

Jednocześnie organ orzekający wskazał, że z dokumentacji wchodzącej w skład tego operatu, w szczególności ze sprawozdania technicznego wynika, że celem pracy było opracowanie mapy zmian danych ewidencyjnych. Zakres tych prac obejmował m. in. działkę ewidencyjną nr 430/1 położoną w obrębie [...], gminy P.. Z kolei z opisu przebiegu i rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych wynika, że "po porównaniu mapy zasadniczej z terenem stwierdzono zgodność jej treści ze stanem faktycznym (...). "Działka nr 430/1 położona jest w strefie zabudowy wiejskiej, nie służy produkcji rolnej, obsługuje działki sąsiednie (parking). Mieszkańcy budynku nr [...] zainteresowani są jej wykupem". Jednocześnie, jak wynika z dokumentu "mapa zmian danych ewidencyjnych" w skali 1:2000, opracowanego przez geodetę uprawnionego w dniu 11 czerwca 2016 r., "stan dotychczasowy" działki ewidencyjnej nr 430/1 w zakresie użytków gruntowych prezentuje się następująco: PsIV - 0,0184 ha, oraz RIVb – 0,0768 ha. Z kolei "stan nowy": Bp - 0,0952 ha.

W tym kontekście organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) grunty rolne;

2) grunty leśne;

3) grunty zabudowane i zurbanizowane;

4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R;

5) (uchylony);

6) grunty pod wodami;

7) tereny różne oznaczone symbolem - Tr.

Natomiast, stosownie do § 68 ust. 3 rozporządzenia, do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych zalicza się m. in. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp.

Z kolei cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Pod lp. 15 określono definicję zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, oznaczonych symbolem Bp. Do tych użytków gruntowych zalicza się grunty:

1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

Jednocześnie, przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych.

Ponadto, do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy nie zalicza się gruntów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, o których mowa w lp. 21.

Organ orzekający zwrócił przy tym uwagę, że przy zaliczaniu gruntów do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy istotny jest stan faktyczny nieruchomości, ale przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), w szczególności art. 41 ust. 1, oraz regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161).

Argumentując dalej podał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia, prac przygotowawczych na terenie budowy. W rozumieniu ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, pracami przygotowawczymi są:

1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;

2) wykonanie niwelacji terenu;

3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;

4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Prace te mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

Natomiast przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności art. 4 pkt 11 tej ustawy stanowi, że poprzez wyłączenie gruntów z produkcji, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Odwołując się do orzecznictwa organ stwierdził, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust.1 ww. ustawy może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 b ustawy o ochronie gruntów rolnych, w niektórych przypadkach wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, będzie miał charakter wiążący, co oznacza, że organ nie będzie miał prawa odmówić. Dotyczy to użytków rolniczych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego. W takim przypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny.

Organ odwoławczy wskazał też w uzasadnieniu, że z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 12 lipca 2017 r., prezentującego dane ewidencji gruntów i budynków dotyczące przedmiotowej działki wynika, że użytki gruntowe tej działki oznaczone są symbolami RIV i PsIV. Stanowią zatem grunty rolne w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uznaniu organu orzekającego uzyskana w toku postępowania dokumentacja, zawarta w materiale sprawy nie wskazuje, aby na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 430/1, zostało rozpoczęte inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Nie została rozpoczęta budowa, w szczególności nie zostały podjęte prace przygotowawcze, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego. Brak jest dowodów, aby przedmiotowa działka była również objęta pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, stanowiącym podstawę do rozpoczęcia inwestycji na tym terenie. Z ustaleń Starosty J. wynika jednocześnie, że "w granicach działek nr (...) 430/1 (...) obręb [...] (...) nie wydał pozwoleń na budowę i nie przyjmował zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę". Ponadto, stan faktyczny opisany w "protokole z oględzin" przedmiotowej nieruchomości wskazuje, że m. in. działa nr 430/1 stanowi "teren zielony. Nie rozpoczęto na niej budowy, nie jest to działka zabudowana".

W takich okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w pkt 1 i pkt 2 lp. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, umożliwiające zaliczenie tego gruntu do użytku gruntowego oznaczonego symbolem Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Ponadto teren działki nr 430/1 nie jest przeznczony w planie miejscowym pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, o których mowa w lp.2 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Jak wynika z "zaświadczenia" Wójta Gminy P. z dnia 28 lipca 2017r. przedmiotowa działka zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpisana jest w obszar funkcjonalny MN.25: 1. Przeznaczenie podstawowe: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2) apartamenty wakacyjne realizowane w budynkach mieszczących maksimum 4 apartamenty".

Zdaniem organu nie można uznać, aby jakakolwiek przesłanka o których mowa w lp. 15 załącznika nr 6, umożliwiająca zaliczenie działki nr 430/1 do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, była spełniona.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odniósł się w merytoryczny sposób do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego w rozpoznawanej sprawie, natomiast w konkluzji motywów stwierdził, że na przedmiotowej działce nie zostało rozpoczęte inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, na co jednoznacznie wskazuje materiał zebrany w sprawie. Odwołujący się nie przedłożył także dokumentacji potwierdzającej faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu. Jest to jedna z przesłanek którą trzeba spełnić, aby zaistniała zasadność zaliczenia terenu działki nr 430/1 do wnioskowanego użytku gruntowego. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, w tym przypadku, bez względu na zapisy planu miejscowego, że nastąpiła zmiana charakteru działki z użytku rolnego na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina P. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Wójt Gminy P. zaskarżając wydaną w tej sprawie decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości zarzucił jej:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nr 7/2017 Starosty J. z dnia 14 czerwca 2017 r., mimo że zebrany materiał dowodowy nie został rozpatrzony wyczerpująco, z uwagi na:

a) pominięcie rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowych działek gruntu, ujawnionego w operacie technicznym geodety A.P. oraz w wyniku oględzin nieruchomości,

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (zwanym w dalszej części rozporządzeniem) w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwanej dalej ogrl), polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do przedmiotowej działki gruntu nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zaliczenie jej do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, mimo że doszło na tej działce do wyłączenia gruntów z produkcji, nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem funkcjonalnym symbolem "MN.25" co stanowi podstawę zakwalifikowania nieruchomości do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy.

Jednocześnie – powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – przedstawiciel skarżącej Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty J. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy P. przywołał treść przepisu art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, typizującego grunty rolne oraz treść załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określającą grunty zaliczone do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy.

Następnie – wskazując na wynikający z przepisów § 44 i § 47 powołanego powyżej rozporządzenia, wymóg utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności i uwzględnienia w niej zmian faktycznych i prawnych gruntów – Wójt Gminy P. podał w uzasadnieniu skargi, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania działki oraz zaistnienia decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej określoną działkę, konieczne jest naniesienie tych zmian prawnych i faktycznych w ewidencji gruntów. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której zmiana sposobu użytkowania nie znajduje odzwierciedlenia w ewidencji gruntów. Nie można przy tym pomijać, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratywny. Wprowadzenie więc aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zmiany stanu prawnego, lecz ujawnia to, co w sferze faktycznej i prawnej już się dokonało. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma charakter wyłącznie informacyjny, służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygnatura akt I OSK 2452/12).

W odniesieniu do działki stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, zaszły zmiany w sposobie jej użytkowania oraz w stanie prawnym.

Z operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r. wynika, że aktualnie działka nr 430/1 stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Do podobnych wniosków prowadzi protokół z oględzin z dnia 5 maja 2017 r. oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna.

Ponadto, zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy P. z dnia 28 lipca 2107 r. działa leży w obszarze, który zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpisany jest w obszar funkcjonalny "MN.25

W ocenie strony skarżącej te okoliczności są wystarczające dla dokonania aktualizacji ewidencji gruntów, bowiem zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Dodatkowo wskazano w uzasadnieniu skargi, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów winna być dokonana nie tylko wówczas, gdy dla danej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz także wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje inny akt prawny stanowiący o przeznaczeniu danej działki.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 listopada 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i przedstawionej w tym zakresie argumentacji, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 stycznia 2018 r. pełnomocnik D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona. Sąd nie stwierdził bowiem aby zaskarżony akt naruszał przepisy prawa procesowego oraz przepisy prawa materialnego w zakresie określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej także "u.p.p.s.a"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje bowiem oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa w zakresie obligującym do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 u.p.p.s.a, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta została ocena organu, co do braku zasadności uwzględnienia wniosku Gminy P. z dnia 28 marca 2017 r. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się w jednostce ewidencyjnej P., w obrębie [...], poprzez: zmianę oznaczenia działki o numerze 430/1 z Ps IV – pastwiska trwałe o powierzchni 0,0184 ha oraz RIVb – grunty orne o pow. 0,0786 ha na użytek budowlany Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane o pow. 0,0952 ha, z powodu utraty charakteru rolnego, a tym samym kontrola zgodności z prawem ostatecznego orzeczenia o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w sposób i w zakresie wskazanym we wniosku.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w sprawach o tak określonym przedmiocie – co w sposób szczegółowy przedstawione zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – stanowiły przepisy powoływanych wcześniej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 cytowanej ustawy.

Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących m.in. gruntów i budynków spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w tych przepisach tzn. zgodnie z art. 23, art. 24 i art. 24a ustawy oraz § 45, 46 czy 47 przywołanego rozporządzenia.

Przepis art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, do obowiązków których należy m.in. zgodnie z § 44 pkt 2 utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami, a aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym czy prawnym, ujawnienie nowych danych ewidencyjnych czy wyeliminowanie danych błędnych.

Z art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy wynika, że informacje zawarte w ewidencji podlegają z urzędu aktualizacji, jeżeli wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 do 4, materiałów zasobu oraz w przypadku wykrycia błędnych informacji oraz zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 2 na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja ta może nastąpić albo w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1) albo w drodze decyzji administracyjnej (art. 25 ust. 2b pkt 2 ustawy), a odmowa takiej aktualizacji następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

W uzupełnieniu należy też wskazać, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje bowiem nowego stanu prawnego nieruchomości, ale potwierdza stan zaistniały wcześniej, czy inaczej rejestruje dokonane zmiany. Oznacza to, że dokonywanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny wobec dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny ma obowiązek ocenić zasadność wprowadzenia zmian (aktualizacji informacji) na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ocenie właściwego organu podlega również dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie dokumentacja taka w formie operatu technicznego została przyjęta w dniu 28 marca 2017 r. (zaewidencjonowana pod numerem [...]). Z treści złożonej do zasobu dokumentacji wynika, że celem prac geodezyjnych, na podstawie których została sporządzona było opracowanie mapy zmian ewidencyjnych między innymi dla działki nr 430/1 położonej w obrębie [...], gmina P..

W opisie wykonywanych prac podano również, że działka płożona jest w strefie zabudowy wiejskiej, nie służy produkcji rolnej (stanowi teren zielony), obsługuje działki sąsiednie (parking). Mieszkańcy budynku na działce sąsiedniej zainteresowani są jej wykupem.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i rozpatrzeniu tego materiału w jego całokształcie, prawidłowo uznały, że stan przedmiotowej działki nie uległ zmianie w sposób opisany w dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie zaistniały warunki obligujące do aktualizacji informacji, czyli wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sposób wnioskowany przez Gminę P. pismem doręczonym organowi w dniu 28 marca 2017 r.

Dokonywaną w tym zakresie ocenę Sąd odniósł przede wszystkim do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (uchwała Rady Gminy P., nr [...]) według których, działka nr 430/1 położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN.25 na którym przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz apartamenty wakacyjne realizowane w budynkach mieszczących maksimum 4 apartamenty (przeznaczenie podstawowe), protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2017 r. na terenie przedmiotowej działki, objętej wnioskiem Gminy P., wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 12 lipca 2017 r. dla jednostki rejestrowanej [...] obręb [...], gminy P., fragmentu mapy ewidencyjnej (w skali 1:1000), której kopie wykonano w dniu 11 lipca 2017 r. obejmującej obszar przedmiotowej działki, fragmentu mapy zasadniczej (w skali 1:500), której kopie wykonano w dniu 9 sierpnia 2017 r. obejmującej obszar ww. działki, oraz zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia 28 lipca 2017 r. o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie istotne jest – co wyjaśniły organy orzekające w administracyjnym postepowaniu jurysdykcyjnym, że wskazane w § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków grupy użytków gruntowych obejmują m.in. grunty rolne, grunty leśne, a także grunty zabudowane i zurbanizowane, do których – stosownie do przepisu § 68 ust. 3 powoływanego rozporządzenia zalicza się m.in. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem – Bp.

Jednocześnie w załączniku nr 6 do wskazywanego rozporządzenia pod lp. 15 prawodawca w sposób jednoznaczny określił warunki wymagane dla przyznania użytkowi gruntowemu kategorii zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, oznaczonych symbolem Bp.

Uzyskują ją grunty:

1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że wyznaczając obszar (ustalając kontury) zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy uwzględnia się treść decyzji wydanej na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz koncepcję przedstawioną na projekcie zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonym stosownie do przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu treść powołanych powyżej regulacji uprawnia do stwierdzenia, że prawodawca uzależnił możliwość kwalifikowania w zbiorze informacji, jaki stanowi ewidencja gruntów i budynków, użytków gruntowych jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy wyłącznie od spełnienia warunków określonych w art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a poprzez to od stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości (gruntach), który ma odpowiadać stanowi opisanemu we wskazanych przepisach.

W uznaniu Sądu, w obowiązujących warunkach prawnych nie jest możliwie wprowadzenie w sposób legalny zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę użytku gruntowego na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy). Akty te, niezależnie o tego czy o charakterze generalnym, czy indywidualnym nie uprawniają bowiem samoistnie (podobnie jak inne ustalenia planistyczne) do dokonywania faktycznych zmian na nieruchomości w sposób z nich wynikający.

Należy przy tym wyjaśnić – wobec treści załącznika nr 6 (lp. 15) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi – stosownie do art. 41 ust. 2 tej ustawy – są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, przy czym prace te mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane).

Z materiału sprawy wynika, że żaden ze stanów wskazanych przez ustawodawcę, jako pośrednio definiujący rozpoczęcie budowy, w dacie orzekania przez organy administracyjne nie został stwierdzony na działce objętej wnioskiem Gminy P..

Wskazują na to dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2017r. przy udziale przedstawicieli wnioskodawczyni ustalenia, z których wynika, że działka nr 430/1 obręb [...], to teren zielony na którym nie ma istniejącej zabudowy ani nie rozpoczęto na nim budowy oraz wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 12 lipca 2017 r., w którym dla przedmiotowej działki wpisano symbole klasoużytków.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na przedmiotowej nieruchomości wyklucza również treść adnotacji urzędowej z dnia 5 maja 2017 r., sporządzonej na podstawie informacji uzyskanej w Wydziale Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatu J., z której wynika, że Starosta J. nie wydawał dla tej nieruchomości pozwoleń na budowę ani nie przyjmował zgłoszeń zamiaru realizowania na niej robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.

Materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że przedmiotowa działka nie została wyłączona z produkcji rolnej stosownie do wymogu zawartego w załączniku nr 6 (lp. 15) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym akcentuje się przede wszystkim element "faktyczności" w odniesieniu do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, będącego takim działaniem faktycznym, którego istotą jest rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a nie zaniechanie prowadzenia na tym gruncie działalności rolniczej (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1492/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1570/16).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, aby dla przedmiotowej działki wydana została przez Starostę J. decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Należy przy tym odróżnić wymaganą w procesie planistycznym decyzję wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej.

Ponadto – w ocenie Sądu – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo uznał na podstawie całokształtu dowodowego, że teren działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 430/1 nie był kiedykolwiek zabudowany. Działka ta stanowiła i stanowi nadal – zgodnie z informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków – grunty rolne i nie została wyłączona z produkcji rolnej w sposób i w trybie określonym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani nie rozpoczęto na niej innego niż rolnicze użytkowania gruntów.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy bezwzględnie zaakceptować ocenę przyjętą przez organy właściwe instancyjnie uznające, że stan faktyczny i prawny działki nr 430/1 w obrębie [...] gminy P., objętej wnioskiem inicjującym postępowanie, nie spełnia warunków określonych w załączniku nr 6 – lp. 15 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie wnioskowanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących wskazanych we wniosku działek poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy Bp.

Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.