Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1722/14 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [..] lipca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek Komisji Nadzoru Finansowego o zasądzenie od M.F. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 1722/14 oddalił skargę M.F. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [..] lipca 2014 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. M.F. zwrócił się do Komisji Nadzoru Finansowego o udzielenie wyjaśnień dotyczących wykładni prawa oraz o udostępnienie informacji publicznej co do stanowiska zajmowanego przez Komisję w analogicznych sprawach w związku z planowanym przez niego przedsięwzięciem utworzenia spółki prawa handlowego (sp. z o.o.) zajmującej się powiernictwem inwestycyjnym. W piśmie tym M.F. zawarł wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej stanowiska zajmowanego w ostatnich pięciu latach przez Komisję Nadzoru Finansowego (jak również Urząd Komisji Nadzoru Finansowego) w analogicznych sprawach, wnosząc o doręczenie, po uprzedniej anonimizacji, rozstrzygnięć (w szczególności decyzji) oraz innych pisemnych stanowisk (wystąpień) Komisji Nadzoru Finansowego (jak również Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego) w analogicznych sprawach.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego wezwała wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni, że skierowane do niego żądanie udostępnienia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż wnioskowane informacje spełniają kryterium informacji publicznej przetworzonej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie M.F. w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. nie zgodził się z oceną Komisji, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która nie istnieje w chwili złożenia wniosku i jest jakościowo nową informacją. Ponadto tzw. anonimizacja istniejących dokumentów (w tym również rozstrzygnięć), nie stanowi przetworzenia informacji publicznej. Czynności konieczne do wykonania jego wniosku w zasadzie ograniczają się do skopiowania i przekazania istniejących dokumentów, a zatem nie mogą być klasyfikowane jako "przetworzenie" informacji publicznej. Wnioskodawca stwierdził również, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepisy Konstytucji RP (art. 2, art. 22), jak również Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej gwarantują bowiem obywatelom swobodę działalności gospodarczej oraz działanie organów administracji publicznej w sposób przewidywalny i budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Jego zdaniem w interesie publicznym leży jak najszerszy dostęp do rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w szczególności kiedy dotyczą one ograniczenia swobody działalności gospodarczej, dodatkowo sankcjonowanego bardzo wysokimi karami administracyjnymi, a nawet odpowiedzialnością karną. W interesie publicznym leży ponadto, aby przedsiębiorcy mogli przewidywać, czy dopuszczalne jest podjęcie przez nich określonej działalności gospodarczej i aby ich ocena miała poparcie w stanowiskach (wykładni prawa) właściwych organów.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [..] marca 2014 r., znak: [..] odmówiła M.F. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej kwalifikowanej jako informacja publiczna przetworzona.

W oparciu o treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) Komisja uznała, że zakres żądanych informacji publicznych, w tym ich zróżnicowanie, faktyczny rozmiar czasowy (5 lat), a nadto konieczność dokonania przez organ złożonych działań przy uwzględnieniu kryterium dookreślonego przez wnioskodawcę, czyni z żądanej informacji informację publiczną przetworzoną, zatem jej udostępnienie winno być skorelowane ze szczególnie istotnym interesem publicznym. Komisja stwierdziła, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności mogą wskazywać na istnienie po jego stronie interesu o charakterze prywatnym, lecz nie ma on związku z interesem publicznym o charakterze szczególnym, wniosek dotyczy bowiem wąskiego i specjalistycznego wycinka zagadnień, które mają określone znaczenie dla niewielkiego kręgu podmiotów.

M.F. w terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komisja Nadzoru Finansowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [..] lipca 2014 r., znak: [..] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, powołując się na orzecznictwo w tym zakresie, że informacja publiczna przetworzona jest jakościowo nową informacją, jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

Jednak w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku, może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich gromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie adresata wniosku środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Zdaniem organu, zakres wniosku zarówno w sensie przedmiotowym, jak i ze względu na okres objęty żądaniem przesądza o uznaniu wnioskowanej informacji za informację przetworzoną. Zadośćuczynienie żądaniu wniosku oznacza konieczność uprzedniej merytorycznej analizy dużej liczby dokumentów z okresu pięciu lat w celu zidentyfikowania tych, które zawierają relewantne informacje według szerokiego i nieostrego kryterium merytorycznego podanego przez wnioskodawcę, ze zwróceniem uwagi na wyłączenie z treści zbioru dokumentów tajemnic ustawowo chronionych.

Warunkiem uzyskania informacji przetworzonej jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, a taki zdaniem organu w tym przypadku nie istnieje, informacja publiczna żądana przez wnioskodawcę dotyczy wyłącznie jego interesu i ma charakter ściśle partykularny, pozostający w zupełnej izolacji od interesu publicznego.

Powyższa decyzja Komisji Nadzoru Finansowego stała się przedmiotem skargi M.F. do sądu administracyjnego, w której skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4a, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że wnosił o udostępnienie informacji publicznych prostych w postaci bezpośrednio znajdującej się w dyspozycji organu, tj. zbioru decyzji i wystąpień wydanych w zakreślonych sprawach, w oparciu o kryterium przedmiotowe - materię (podstawę prawną) rozstrzygnięć, a nie w oparciu o kryterium merytoryczne - dotyczące sposobu i kierunku samego rozstrzygnięcia, a tylko to drugie można by uznać – w pewnych okolicznościach – za informację przetworzoną, gdyż wymaga dokonania przez organ odpowiednich analiz i zestawień. Czynności Komisji niezbędne do uczynienia zadość żądaniu skarżącego sprowadzały się zatem jedynie do zabiegów czysto technicznych, polegających na skopiowaniu istniejących (uprzednio wydanych) i znajdujących się w pełnej dyspozycji KNF, informacji publicznych oraz przekazania ich wnioskodawcy, bez konieczności poddawania jakiejkolwiek dodatkowej analizie czy też innym operacjom logicznym, których celem byłoby wyprowadzenie na ich podstawie jakichkolwiek konkluzji, czy prawidłowości.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, a w obszernym uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, wymienianej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, lit. b i lit. c u.d.i.p., tj. treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowisk w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Z kolei Komisja Nadzoru Finansowego bez wątpienia jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., bowiem w myśl art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze finansowym, jest ona organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, a nadzór nad jej działalnością sprawuje Prezes Rady Ministrów.

Niemniej jednak Sąd uznał, że wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował bowiem informacją o treści i w postaci wskazanej we wniosku, a zatem żądanie ukierunkowane było na uzyskanie "nowej" informacji, specjalnie dla skarżącego przygotowanej w oparciu o podane przez niego kryteria. Wytworzenie takiej informacji obejmującej okres 5 lat, wymagało zatem sięgnięcia po materiały źródłowe, dokonania ich analizy, selekcji pod kątem wskazanych kryteriów, ewentualnego usunięcia informacji podlegających ochronie, anonimizacji oraz skopiowania. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji, co uzasadniało zdaniem Sądu, zbadanie występowania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" udostępnienia żądanej informacji przetworzonej.

Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo, Sąd wskazał na rozumienie pojęcia interesu publicznego uzasadniającego ubieganie się o dostęp do informacji publicznej przetworzonej i przeciwstawił go żądaniu skarżącego, który wskazał, że żąda przedmiotowej informacji w celu ewentualnego podjęcia działalności gospodarczej związanej z rynkiem finansowym. Sąd ocenił, że uzyskanie informacji publicznej istotne jest dla własnego, prywatnego interesu skarżącego, a nie interesu publicznego. Nie zmienia tej oceny argumentacja skarżącego zawarta w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. i podtrzymana następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze, sprowadzająca się do akcentowania swobody działalności gospodarczej oraz kwestii zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a nadto interesu publicznego rozumianego jako interes przedsiębiorców.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.F. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [..] lipca 2014 r., zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz.1066) przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, co odpowiada zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA w Warszawie zastosowane, mimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuściła się Komisja Nadzoru Finansowego wydając decyzję z dnia [..] lipca 2014 r.;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje Komisji Nadzoru Finansowego wydane w sprawie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającym na wydaniu decyzji odmownej w braku podstaw ku temu.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że skarżący żądał informacji publicznej przetworzonej, a żądanie ukierunkowane było na uzyskanie "nowej" informacji, w sytuacji gdy skarżący wskazywał w postępowaniu administracyjnym, że informacje, które chce uzyskać są już w posiadaniu Komisji Nadzoru Finansowego i nie wymagają przetworzenia, a w konsekwencji nie musi zostać uzasadniony szczególnie ważny interes publiczny (żądane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej). Przepis ten ustanawiający wyjątek od zasady określonej w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien być interpretowany możliwie jak najbardziej zawężająco;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA w Warszawie, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego w sytuacji gdy okoliczności powoływane przez skarżącego w postępowaniu przed Komisją Nadzoru Finansowego taki interes uzasadniają;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez WSA w Warszawie za uzasadnioną odmowę przez KNF udostępnienia informacji publicznej w postaci rozstrzygnięć (w szczególności decyzji) oraz innych pisemnych stanowisk (wystąpień) Komisji Nadzoru Finansowego oraz uznanie za uzasadnione żądanie przez KNF od wnioskodawcy wykazania interesu w uzyskaniu przedmiotowych informacji w sytuacji, gdy żądane informacje nie uzasadniały wykazania takiego interesu, bowiem nie stanowiły one "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.;

- art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i uznanie za prawidłowe przez WSA w Warszawie nieudzielenie przez KNF wnioskowanych informacji, które stanowią informację publiczną.

W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty przemawiające za tezą, że żądane informacje nie stanowiły informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p., a z ostrożności także argumenty przemawiające za wykazaniem istnienia interesu publicznego w żądaniu informacji objętych wnioskiem skarżącego.

Komisja Nadzoru Finansowego złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, także obszernie przedstawiając swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, który sprowadza się do niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 – dalej: u.d.i.p.) będącego wynikiem błędnej wykładni tego przepisu w związku z art. 61 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez bezpodstawne uznanie, że informacja, o której udostępnienie wnosił skarżący kasacyjnie jest informacją przetworzoną, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie jest ona informacją prostą ponieważ wnioskowane informacje są już w posiadaniu Komisji Nadzoru Finansowego i nie wymagają przetworzenia, a w konsekwencji nie było podstaw do wykazywania szczególnie ważnego interesu publicznego, który niezależnie od braku tego obowiązku istniał w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Tym samym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie niewłaściwie niezastosowano w sprawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. nieudostępniając wnioskowanych dokumentów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej u.d.i.p.) jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagała się strona skarżąca kasacyjnie ma charakter informacji przetworzonej. W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).

Strona skarżąca kasacyjnie w swoim wniosku z dnia 4 listopada 2013 r.: 1) opisała charakter planowanego przez siebie zamierzenia inwestycyjnego, które miałoby polegać na działalności powołanej w tym celu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w charakterze powiernika osób trzecich przy inwestowaniu środków pieniężnych w imieniu własnym, jednakże na rzecz osób trzecich, 2) wystąpiła o wyjaśnienie, czy w ocenie Komisji Nadzoru Finansowego taka działalność gospodarcza spółki byłaby działalnością podlegającą nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego i/lub wymagającą uzyskania zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego lub innego organu – w związku z powyższym 3) domagała się udostępnienia przez Komisję Nadzoru Finansowego informacji publicznej "dotyczącej stanowiska zajmowanego w ostatnich pięciu latach przez Komisję Nadzoru Finansowego (jak również Urząd Komisji Nadzoru Finansowego) w analogicznych sprawach" i wnosiła o "doręczenie rozstrzygnięć (w szczególności decyzji) oraz innych pisemnych stanowisk (wystąpień) Komisji Nadzoru Finansowego (jak również Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego) w analogicznych sprawach" wskazując, że w przypadku rozstrzygnięć dotyczących osób fizycznych wnioskuje się o ich anonimizację.

Nie ulega wątpliwości, że zakres tak skonstruowanego wniosku skarżącego kasacyjnie jest szeroki zwłaszcza przedmiotowo i czasowo – obejmuje bowiem pięć lat i dotyczy ogromnej ilości dokumentów, tj. zarówno decyzji, jak i innych pisemnych stanowisk (wystąpień) Komisji. Dodatkowo wnioskodawca wskazał na nieostre kryterium "analogicznych spraw", którego uwzględnienie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie dawało podstaw do poprzestania na formalnej analizie dokumentów, a wymagało ich oceny pod względem treści i to zarówno w zakresie sentencji rozstrzygnięć (w przypadku decyzji), jak i motywów przedstawianych w uzasadnieniach decyzji i stanowisk. Uwzględnienie tak skonstruowanego wniosku wymagało zatem nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, czynności związanych z ich przeglądaniem i dostosowaniem do przedmiotu żądania oraz wykreowania nowej informacji w postaci zestawienia, którego organ nie posiada w swojej dokumentacji, a także wykonania szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Informacje, których udostępnienia domagał się wnioskodawca nie były gromadzone według kryteriów wskazanych we wniosku z dnia 4 listopada 2013 r., co oznacza, że konieczne było dokonanie przez Komisję Nadzoru Finansowego analizy wszystkich wydanych i sporządzonych od 2009 r. decyzji i wystąpień pod kątem ustalenia ich treści odpowiadającej żądaniu wnioskodawcy i dopiero w wyniku tej analizy możliwe było przygotowanie wnioskowanego zestawienia. Działalnie takie w realiach niniejszej sprawy związane byłoby również z istotnym i takim zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez organ.

Wnioskowana do udzielenia informacja publiczna miała zatem charakter informacji publicznej przetworzonej, co oznacza że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował wykładnię i zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że ani Komisja Nadzoru Finansowego, ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, co czyni bezzasadnymi zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było wezwanie wnioskodawcy o wykazanie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w uzyskaniu wnioskowanej do udostępnienia informacji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że informacja publiczna przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań – zmierzających do przygotowania wnioskowanej informacji - przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12).

Okoliczności wyżej wskazane determinują sposób wykładni "szczególnej istotności" dla interesu publicznego przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

W realiach niniejszej sprawy wnioskodawca został wezwany pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. do wykazania "szczególnie istotnego interesu publicznego". W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. wnioskodawca powołał się na swobodę działalności gospodarczej oraz obowiązek organów administracji publicznej w sposób przewidywalny oraz budzący zaufanie do organów władzy publicznej podnosząc, że w "interesie publicznym leży jak najszerszy dostęp do rozstrzygnięć organów administracji publicznej (...); aby przedsiębiorcy mogli przewidywać czy dopuszczalne jest podjęcie przez nich określonej działalności gospodarczej (...); zminimalizowanie niepewności prawa leży w interesie publicznym". Taka motywacja i argumentacja ze względu na jej ogólnikowość nie stanowi wykazania przesłanki "szczególnej istotności interesu publicznego" w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. W istocie zatem skarżący powołuje się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnianie informacji publicznej, a nie na szczególną istotność tego interesu, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. czyniąc to przy tym z pobudek uzasadnionych jego interesem indywidualnym związanym z zamiarem podjęcia działalności gospodarczej w charakterze powiernika osób trzecich przy inwestowaniu środków pieniężnych w imieniu własnym, jednakże na rzecz osób trzecich. Skarżący kasacyjnie zmierza bowiem do ujawnienia rzeczywistego sposobu realizowania prawa o istotnym znaczeniu z punktu widzenia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko, zgodnie z którym "zamiar publikowania informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej" (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Skoro nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji niezasadne okazały się również bezpośrednio powiązane z tymi zarzutami zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji stwierdzając, że wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca – pomimo wezwania - nie wykazał przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji, trafnie zaakceptował wydanie przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i prezentując w uzasadnieniu wyroku stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nietrafny zatem okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego jako nieuzasadniony należy ocenić również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził w niniejszej sprawie proces kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem i prawidłowo zastosował środki określone w ustawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Sąd oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania mając na uwadze, że został zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, która została złożona z uchybieniem terminu, o jakim stanowi art. 179 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.