Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę nr XXX/283/2017 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęty na 2017 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy Kraków Prądnik Biały w Krakowie pismem z dnia 26 września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXX/283/2017 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęty na 2017 rok. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Prokurator podał, że zaskarża odnośną uchwałę w zakresie obejmującym treść: 1) § 4 Uchwały Rady Miejskiej w Ketach Nr XXX/283/2017 z dnia 31 marca 2017 roku w sprawie uchwalenia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęty na rok 2017 dotyczącego wejścia w życie uchwały; 2) § 1 pkt 3 i 4 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęty na rok 2017 stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Miejskiej w Ketach Nr XXX/283/2017 z dnia 31 marca 2017 roku dotyczącego definicji zwierząt bezdomnych oraz zwierząt domowych; 3) § 2 Programu dotyczącego celu i zadań programu; 4) § 3 Programu dotyczącego odławiania zwierząt bezdomnych: 5) § 5 Programu dotyczącego opieki nad kotami wolno żyjącymi; 6) § 6 Programu dotyczącego zapewnienia całodobowej opieki w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 7) § 7 Programu dotyczącego usypiania ślepych miotów: 8) § 8 Programu dotyczącego poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 9) § 9 Programu dotyczącego znakowania psów; 10) § 11 Programu dotyczącego finansowania Programu.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.1990.32.191;) w zw. z art. 13 pkt 2 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523) poprzez nieogłoszenie uchwały Rady Miejskiej w Kętach Nr XXX/283/2017 z dnia 31 marca 2017 roku, w sprawie uchwalenia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kęty na rok 2017 będącej aktem prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku ustawowym. Ponadto Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, a to:1) art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 5 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie; 2) art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 3 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, regulacji dotyczących tego, gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto za nie w tym czasie odpowiada oraz ograniczenie regulacji do bezdomnych psów; 3) art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niezawarcie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w Programie wskazania, że sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt jest obligatoryjna; 4) art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 8 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, trybu i zasad poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt przebywających w schronisku; 5) art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 7 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, zasad przeprowadzania usypiania ślepych miotów oraz bezpodstawne ograniczenie regulacji do bezdomnych psów i kotów wolno żyjących; 6) art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez ograniczenie w § 6 Programu regulacji do zwierząt bezdomnych; 7) art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na posiadaczy psów obowiązku ich znakowania; 8) art. 11a ust. 5a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w § 11 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, sposobu wydatkowania środków finansowych; 9) § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) w zw. z art. 11a Ustawy z dnia 21 marca 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856) poprzez powtórzenie w § 1 pkt 3 i 4 definicji zawartych kolejno w art. 4 pkt. 16, 17 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz poprzez powtórzenie w § 2 Programu celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wyrażone wart. 11 ust. 1 oraz art. l1a ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1997 roku o ochronie zwierząt; 10) § 156 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) poprzez nieuprawnione odwołanie się w treści § 11 ust. 2 Programu do aktu normatywnego wyższego rzędu. W oparciu o te zarzuty został sformułowany wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i przytoczył argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kętach wniosła o oddalenie skargi. Organ przedstawił stanowisko, że przedmiotowa uchwała nie jest prawem miejscowym i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych. Z tego względu uchwała w tym przedmiocie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów.

Następnie Rada Miejska w Kętach odniosła się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Organ wskazał w szczególności, że żaden przepis nie wymaga wskazania w uchwale konkretnego sposobu dokarmiania, czy konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Przepis nie wymaga również wskazania, gdzie i przez kogo udzielana będzie opieka weterynaryjna. Art. 11a ust. 2 pkt 2 mówi jedynie ogólnie o "opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu". W uchwale wskazano, że opieka nad bezdomnymi kotami obejmuje w szczególności opiekę lekarską, sterylizację lub kastrację oraz ich dokarmianie. Powyższe realizowane jest podejmowanie interwencji przez służby porządkowe w sprawach kotów wolno żyjących, jak również współpracę z gabinetem weterynaryjnym w przypadkach istniejącej potrzeby podjęcia akcji dokarmiania, leczenia, sterylizacji lub kastracji kotów wolno żyjących.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, Rada Miejska w Kętach podała, że programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinny zawierać zapisy, które wskazywałyby kierunek działania organu wykonawczego gminy. Właściwym wydaje się zatem umieszczenie w programie zapisu, z którego będzie wynikało, czy odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy okresowy, oraz wskazanie, komu i w jakim trybie wójt powinien powierzyć odławianie zwierząt (np. poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej z firmą zajmującą się odławianiem bezdomnych zwierząt). Stanowisko skarżącego,co do ograniczenie regulacji do bezdomnych psów stanowi nadinterpretację, bowiem Gmina Kęty ma zawartą umowę na przyjmowanie i wyłapywanie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy, zapis ten dotyczy wszystkich zwierząt (§ 3 pkt 1) zaś pkt 2) przywołanego paragrafu stanowi uszczegółowienie w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym psom. Z kolei § 4 stanowi uszczegółowienie zasad postępowania z wyłapanymi (odłowionymi) zwierzętami bezdomnymi.

Dalej organ podał, że stosownie do treści art. l1a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje również poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Gmina obowiązki nałożone na nią ustawą w zakresie poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt realizuje poprzez zamieszczenie stosownych ogłoszeń na stronie internetowej. Zdaniem Organu zamieszczenie ogłoszenia na stronie internetowej stanowi idealne źródło informowania mieszkańców o zwierzętach gotowych do adopcji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, organ wskazał, iż nie podziela poglądu strony skarżącej, że program powinien obejmować ślepe mioty wszystkich zwierząt. Organ wskazał nadto, że usypianie ślepych miotów zostało zlecone gabinetowi weterynaryjnemu – profesjonaliście – posiadającemu odpowiednią wiedzę, doświadczenie i umiejętności pozwalające na przeprowadzenie zabiegów w sposób humanitarny. Wskazany został, zatem konkretny podmiot – lekarz weterynarii mający dokonywać usypiania ślepych miotów.

Rada Miejska w Kętach za niezasadny uznała również zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawężenie zakresu tego obowiązku wyłączenie do zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym. Organ wskazał też, że wypełnił dyspozycję wynikającą z treści art. 11a ust. 5, bowiem w § 11 Programu wskazał, jakich środków i w jakiej wysokości będą przeznaczone na realizację Programu. Określenie w uchwale środków finansowych przeznaczonych na realizację programu bez wskazania sposobu ich wydatkowania wypełnia w całości delegację określoną wart. 11a ust. 5 ww. ustawy. Organ nie jest w stanie przewidzieć, jakie kwoty na poszczególne cele będą przekazywane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi oraz z jednym z zarzutów skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Pogląd, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, jest obecnie powszechnie i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skoro zaś zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegała obowiązkowi ogłoszenia (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Okoliczność ta stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., II SA/Kr 873/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie – jako że ich ocena nie determinuje rozstrzygnięcia – należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Zarzuty te, z zastrzeżeniem wskazanych niżej wyjątków, generalnie jawią się jako niezasadne.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt.

Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, zostały one zamieszczone w kolejnych paragrafach załącznika do niej, począwszy od trzeciego: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt – § 3 i 4; opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie – § 5; odławianie bezdomnych zwierząt – § 3 i 4; obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt – § 5; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt – § 8; usypianie ślepych miotów – § 7; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – § 10; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – § 6; wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków – § 11.

Wobec powyższego kwestią sporną może być nie tyle to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ile to, czy regulacje w nich zawarte są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne.

W skardze zarzucono brak dostatecznych uregulowań natury podmiotowej (zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone wyżej pkt 1 i 2). Oceniając te zarzuty, wypada zauważyć, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (zaskarżona uchwała wymóg ten spełnia – § 10 programu). Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. W tym kontekście trzeba też zwrócić uwagę na to, że zaskarżona uchwała definiuje w szczególności pojęcie "schroniska", "gabinetu weterynaryjnego", "przychodni weterynaryjnej" i tym samym wskazuje konkretne podmioty podejmujące określone działania.

W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale także niekompletność regulacji w aspekcie przedmiotowym (zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone wyżej pkt 1 - 6 i 8). W ocenie Sądu, nie są one zasadne. Powiązane z powinnością upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się – zasadniczo – spod oceny legalnościowej. W tym zakresie przekonujące są również wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sądu, zarzucane w skardze powtórzenie definicji ustawowych tudzież odesłanie do aktu wyższego rzędu, o ile w ogóle mogłoby być traktowane w kategoriach naruszenia prawa, byłoby naruszeniem nieistotnym.

Zasadny jest natomiast – zdaniem Sądu – zarzut odnoszący się do sposobu uregulowania fakultatywnego elementu programu – planu znakowania zwierząt. Rację ma strona skarżąca, zarzucając, że nałożenie na posiadaczy psów obowiązku ich znakowania przekracza upoważnienie ustawowe.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.