Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 kwietnia 2020r. nr [...] II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego D. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., znak [...], Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. P. z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], w sprawie wymierzenia D. P. (dalej: "strona", "skarżący") kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku zakazu przemieszczania się osób na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm., dalej: "u.p.i.s.").

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie notatki urzędowej sporządzonej [...] kwietnia 2020 r. przez funkcjonariusza Komisariatu Policji M. – sierż. M. K. ustalił, że [...] kwietnia 2020 r. o godz. 18.00 D. P. wraz z rodziną nie zastosował się do obowiązku zakazu przemieszczania się osób na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej i nie przebywał w miejscu zamieszkania, tj. pod adresem: [...] a w mieszkaniu należącym do kuzynki strony pod adresem: ul. [...], [...]. W notatce wskazano, że D. P. oświadczył, iż zna obowiązujące przepisy, w tym ograniczające poruszanie się po obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, jednak przyjazd spowodowany był koniecznością odpoczynku i zmiany otoczenia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. P. uznał, że przedmiotowa notatka stanowi kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego, sam dokument ocenił jako wiarygodny i rzetelny.

Wobec powyższego w oparciu o art. 48 a ust. 1 pkt 1, ust.3 pkt 1 oraz art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej również: "u.z.c.z.") w związku z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii

(Dz.U. z 2020, poz. 658 ze zm., dalej również: "rozporządzenie RM") oraz na podstawie art. 104, art.107 § 1, art.10 § 2 K.p.a. organ I instancji nałożył na stronę sporną karę pieniężną.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem strona wniosła odwołanie, w którym podniosła zarzuty natury proceduralnej wskazując, że w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego. Nadto strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie wskazując, że "pobyt w M. dotyczył psychioterapii strony".

Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że ustalony stan faktyczny bezsprzecznie potwierdził, że strona [...] kwietnia 2020 r. przebywała poza miejscem zamieszkania, w M.. Organ odwoławczy wskazał następnie, że zgodnie z zaświadczeniem lekarskim stronie zalecono zgłoszenie się do gabinetu w Ś. przy ul. [...] gdzie miała kontynuować terapię. Istotne powody opuszczenia miejsca zamieszkania, w ocenie organu, miały więc miejsce, jednak według zasad ograniczonego przemieszczania (do minimum), umożliwiały one stronie przemieszczanie się jedynie w określonym celu, tj. do miejscowości Ś., w celu wykonywania świadczeń medycznych, nie zaś do swobodnego przemieszczania się po kraju, w tym udania się do M..

Według organu II instancji Powiatowy Inspektor Sanitarny prawidłowo ocenił wagę i okoliczności naruszenia prawa, tj. że strona swoim zachowaniem stworzyła niewątpliwie zagrożenie epidemiologiczne. Taka sytuacja stanowiła również ryzyko przeniesienia czynnika chorobotwórczego - wirusa SARS-CoV-2.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły więc przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, o których mowa w art. 189 f § 1 K.p.a., a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ zaznaczył, że w okolicznościach sprawy uzasadnione jest wymierzenie kary w najniższej kwocie, tj. 5.000 zł.

Strona zaskarżyła decyzję organu, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- błędne zastosowanie § 5 rozporządzenia RM;

- naruszenie art. 48a u.z.c.z. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary;

- naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1, 2 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji na przepisach rozporządzenia w sytuacji, gdy wolności obywatelskie ograniczane mogą być jedynie w drodze ustawy.

Strona zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nie oparcie decyzji na całokształcie materiału dowodowego w sytuacji, gdy dokumenty znajdujące się w aktach sprawy świadczą o braku naruszenia prawa przez skarżącego;

- art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do rozstrzygnięcia zaistniałych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.

Skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2020 r.; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego zgodności z prawem działań organu w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za niezastosowanie się do zakazu przemieszczenia się zawartego w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zakreślając ramy prawne sprawy wskazać należy, że zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u.z.c.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9 – 12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Stosownie zaś do art. 46a u.z.c.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

Zgodnie natomiast z art. 46b u.z.c.z. w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Na podstawie wskazanego powyżej art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.c.z. w dniu 10 kwietnia 2020 r. wydano zatem analizowane rozporządzenie RM, w którym (w § 5) wskazano, że: do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, lub realizacji zadań mających na celu ochronę i zabezpieczenie upraw i płodów rolnych przed szkodami wyrządzanymi przez zwierzynę lub przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych (...).

Z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.c.z. wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 u.z.c.z.

Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 u.p.i.s.).

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie u.z.c.z. (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). I tak zarówno art. 46a, jaki i art. 46b u.z.c.z. został dodany do omawianej ustawy na mocy ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., która weszła w życie 8 marca 2020 r.

Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Tak więc przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Analizując powyższe regulacje wskazać zatem należy, że rozporządzenie RM z 10 kwietnia 2020 r. stanowiące podstawę podjęcia przez policjanta z Komisariatu Policji w M. interwencji na podstawie anonimowego zgłoszenia, decyzji organu I i II instancji, zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad. Zarówno bowiem w art. 46 ust. 4 pkt 1, jak i w art. 46 b pkt 12 u.z.c.z. wskazano, że rozporządzenia wydane na podstawie 46 a tej ustawy dotyczyć mogą jedynie: "czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się" lub "nakazania określonego sposobu przemieszczania się".

Wykładnia językowa terminu "sposób" nie powinna nastręczać trudności. Dla jasności jedynie wskazać należy za Słownikiem Języka Polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/slowniki/sposób.html), że :"sposób" to

1. określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś;

2. zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania;

3. to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś.

Nie ulega wątpliwości, że czym innym jest ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się. W pierwszym przypadku przemieszczanie się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wciąż możliwe, ograniczeniu podlega jedynie sposób, w jaki to przemieszczanie się może następować.

Należy podkreślić, że także dalsze przepisy upoważnień ustawowych zawarte w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poza już wskazanymi, określające materię przekazaną do uregulowania w rozporządzeniu nie zawierają norm prawnych odwołujących się do użytego w spornym rozporządzeniu (§ 5) określenia "przemieszczania się". Skoro zatem ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w żadnym przepisie nie przewiduje możliwości wprowadzenia zakazu przemieszczania się, to ta materia, na zasadzie domniemania, nie może podlegać regulacji w akcie wykonawczym do ustawy.

Wskazać także należy, że z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma także to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 u.z.c.z. nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika natomiast, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.c.z., nie ma.

Konstytucyjnego wymogu wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a u.z.c.z. wskazanie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego".

Wobec powyższego, upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 u.z.c.z. nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można odnaleźć także w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 u.z.c.z. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Zdaniem Sądu, rozporządzenie RM, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.c.z. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

A zatem, sporne rozporządzenie RM narusza zarówno przepisy upoważniające do jego wydania, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie rozporządzenie nie wykonuje bowiem ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma. Żadne zaś względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego.

W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z przypadkiem, gdy bez upoważnienia zawartego w ustawie władza wykonawcza wkracza w sferę podstawowych i uniwersalnych praw jednostki.

Wskazać także należy, że opisane w art. w art. 46 ust. 4 i art. 46b u.z.c.z. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. z 2017 r., poz. 1897). W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Treść rozporządzenia wkracza także w materię konstytucyjną regulowaną art. 52 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu i może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Wolność poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu na terytorium RP, wraz z prawem do swobodnego opuszczenia tego terytorium, niewątpliwie nawiązuje do prawnej ochrony wolności człowieka jako zasady ogólnej, wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, oraz prawa decydowania o życiu osobistym (art. 47 ust. 1 in fine; P. Sarnecki, Artykuł 52, w: Garlicki, Konstytucja, t. 2, s. 1).

Art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ustawowe ograniczenia wolności poruszania się, wyboru miejsca zamieszkania i pobytu oraz swobodnego opuszczenia terytorium RP, powinien być interpretowany w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - jako generalną klauzulą limitacyjną w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z nim, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, użyte sformułowanie "tylko w ustawie" oznacza, że do ograniczenia może dojść jedynie w ustawie. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P11/98).

Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).

Prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności przemieszczania się, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności przemieszczania się. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać możliwość przemieszczania się (art. 52 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności przemieszczania się jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności przemieszczania się.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia RM (por. wyrok, WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, a także wyrok WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., III SA/Gl 319/20).

Na marginesie wskazać należy, że nawet przy przyjęciu, że oceniane nakazy, zakazy i ograniczenia wynikające z rozporządzenia RM zostały wprowadzone prawidłowo i mają umocowanie ustawowe, to zaskarżone decyzje nie mogłyby się ostać z uwagi na naruszenie przez organy szeregu podstawowych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w procedurze administracyjnej. Nie bez znaczenia jest kwestia oparcia wydanych decyzji organów inspekcji sanitarnej na notatce urzędowej policjanta bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 K.p.a. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem zapewnienia przez organ stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym z art. 10 § 1 K.p.a.

Z art. 61 § 4 K.p.a. wynika, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie przez organ administracji publicznej strony o wszczęciu w jej sprawie postępowania z urzędu ma na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Z art. 10 § 1 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ I instancji wykonał obowiązek z art. 61 § 4 K.p.a. i poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jednocześnie z wydaniem decyzji. Tym samym naruszył art. 10 § 1 K.p.a., skarżący nie mógł bowiem skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu skoro zawiadomienie otrzymał wraz z decyzją.

Art. 10 § 2 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżący, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, nie zrzekł się przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 K.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej po otrzymaniu notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, która informowała o miejscu przebywania strony, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Jeżeli niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające ze stanu epidemii, a nie z wprowadzonych zakazów istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia oraz prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii.

Naruszenie przez stronę rozporządzenia organy stwierdziły na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych.

Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przepis ten nie daje Policji kompetencji do wykonywania jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji).

Z art. 15 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że funkcjonariusze Policji mogą legitymować osoby w celu ustalenia ich tożsamości (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). W ramach tak zakreślonych uprawnień Policja może prowadzić postępowanie mandatowe i występować jako oskarżyciel publiczny (art. 17 i art. 95 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Dz. U. z 2020 r., poz. 729) w przypadku ujawnienia wykroczenia przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych (art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz.U. z 2019 r. poz. 821).

A zatem, notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest sporządzana w "przepisanej formie", jak wymaga przepis, a jej autorem nie jest "organ państwowy". Poszczególni funkcjonariusze nie są "organami" – organem jest Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi, komendanci komisariatu. Dlatego wiarygodność tej notatki powinna zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W rezultacie, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały, zebrany w ten sposób, materiał dowodowy, ale także art. 75 § 1 K.p.a. Wskazać bowiem należy, że brak podstawy prawnej by przyjąć, że Policja jest uprawniona do przekazywania notatek urzędowych, zawierających dane o obywatelach sanepidowi. Policja nie ma też prawa do gromadzenia i przetwarzania danych o obywatelach do wykorzystywania w postępowaniach administracyjnych. Z art. 20 u st. 1 i 1a ustawy o Policji wynika bowiem, że Policja jest uprawniona do przetwarzania danych jedynie w celu realizacji swoich zadań ustawowych zleconych na podstawie ustaw.

Odrębną kwestią, która nie może być weryfikowana w niniejszej sprawie, jest również zasadność interwencji podjętej przez funkcjonariusza Policji w mieszkaniu strony na podstawie anonimowej informacji dotyczącej ewentualnych zaleceń sanitarnych, czyli działania w ramach procedury administracyjnej.

Organy naruszyły też art. 81 K.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.

Okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a., na co wskazano powyżej, nie zachodziły w tej sprawie. Strona postępowania nie miała zaś możliwości wypowiedzenia się co do treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

Skarżący nie miał także możliwości zapoznania się z aktami za pomocą środków elektronicznych na podstawie art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), gdzie taka możliwość została przewidziana.

W konsekwencji, dopuszczając się wskazanych naruszeń art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. organ naruszył również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W przedmiotowej sprawie organ nie podjął żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, mając przecież świadomość i wiedzę, że specustawa "covidowa" nie wyłączyła ogólnych przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego

Przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej z art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.c.z. i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości, organu obu instancji naruszyły także art. 189d pkt 7 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. Przepisy procedury administracyjnej nakazują przed nałożeniem kary ustalić między innymi wagę i okoliczności naruszenia prawa, a także warunki osobiste strony, na którą kara ma być nałożona (tzw. "dyrektywy wymiaru kary"). Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika jaka jest sytuacja osobista, zdrowotna rodzinna i majątkowa strony. Nie rozważono także, dlaczego skarżący wybrał pobyt w M. a nie w Ś. i jakie cele mu w tym przyświecały. Ten stan rzeczy organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co występuje w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu odwoławczego kwotę [...]zł tytułem uiszczonego wpisu.

Przywołane orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.