Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 39/07 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Wa 39/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.

Orzeczenie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 23 stycznia 2006 r. A. B. wystąpiła do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie renty specjalnej. W uzasadnieniu wskazała, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, gdyż po śmierci męża w 1992 r. oraz przebytym zawale serca po wykorzystaniu zasiłku chorobowego została zwolniona z pracy i nie ma środków na utrzymanie. Podała następnie, że ubiegała się o przyznanie świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego, niemniej jednak nie uzyskała żadnego świadczenia ze względu na fakt, iż nie spełnia ustawowych kryteriów. A. B. podkreśliła, że pochodzi z rodziny o patriotycznych korzeniach (obydwoje rodzice działali w AK, zaś ojciec był więziony po wojnie), a sama z mężem współdziałała z podziemiem solidarnościowym, pomagając w kolportażu podziemnej prasy i ulotek. Dodatkowo zaznaczyła, że przez 50 lat państwo pobierało od niej i jej męża składki ubezpieczeniowe, a obecnie pozbawia ją prawa do należnych świadczeń zmuszając do życia w ubóstwie.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że A. B. zamieszkuje w lokalu komunalnym o pow. [...] m2, ogrzewanym węglem, w którym brak jest ciepłej wody. Źródłem utrzymania się wnioskodawczyni jest zasiłek stały uzyskiwany w kwocie [...] zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając w oparciu o przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), dalej zwaną ustawą o emeryturach i rentach) odmówił przyznania A. B. świadczenia w postaci renty specjalnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przywołany wyżej art. 82 ustawy o emeryturach i rentach statuuje uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznania świadczenia emerytalnego lub rentowego na warunkach i w wysokości innej, aniżeli określone w ustawie, niemniej jednak sytuacja bytowa wnioskodawcy nie stanowi jedynej przesłanki branej pod uwagę w takim przypadku. Wspomniane świadczenie może być bowiem przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, w odniesieniu do której występują zarazem inne okoliczności przemawiające za uwzględnieniem jej wniosku. Mogą nimi być np. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie życia publicznego (np. w sporcie, kulturze itp.) lub wyjątkowej natury zdarzenia losowe. W ocenie organu, w stosunku do A. B. tego rodzaju okoliczności nie zachodzą, co uzasadnia odmowę uwzględnienia złożonego wniosku.

Od wspomnianej decyzji A. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się na dotychczasową argumentację.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W jej uzasadnieniu podtrzymano poprzednio prezentowane stanowisko wskazując, że w odniesieniu do A. B. nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie jej wniosku. W odniesieniu do wnioskodawczyni nie sposób bowiem mówić o "rażącej niesprawiedliwości" w świetle jej dokonań na rzecz kraju, zaś poprawa warunków socjalno - bytowych leży w gestii terenowych organów powołanych do świadczenia pomocy społecznej.

W skardze na tę decyzję A. B. podniosła, iż została ona wydana z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz wykracza poza ramy ustawowe ustroju państwa prawa i sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów podkreślił, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującą regulacją prawną, w szczególności z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wykładnia użytego w przywołanym przepisie sformułowania "w szczególnie uzasadnionym przypadku" pozwala stwierdzić, że świadczenie przyznane na jego podstawie ma charakter wyjątkowy, związany z wybitnymi zasługami wnioskodawcy. Skarżąca nie wykazała tego rodzaju okoliczności, a wobec tego uznano, iż brak jest podstaw do uwzględnienia jej wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. wskazał, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co stanowi istotę sprawowania kontroli przez sądy administracyjne, nie można stwierdzić naruszenia prawa. Przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach ma bowiem charakter szczególny w stosunku do pozostałych uregulowań. Przyznawane na jego podstawie świadczenie stanowi wyjątek od ogólnych zasad dotyczących przyznawania rent i emerytur, a kryteria warunkujące jego uzyskanie również nie mieszczą się w generalnych zasadach dotyczących tego rodzaju świadczeń. Przywołany przepis ustawy o emeryturach i rentach nie formułuje wprost żadnych przesłanek warunkujących uwzględnienie złożonego wniosku. Ustawodawca wskazał jedynie, że może to mieć miejsce "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", w gestii organu pozostawiając rozważenie, czy w konkretnej sprawie tego rodzaju okoliczności zachodzą. Nie oznacza to rzecz jasna pełnej uznaniowości organu, który prowadząc postępowanie administracyjne jest związany istniejącymi na jego gruncie zasadami, w tym zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz zasadami dotyczącymi postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa). W toczącym się postępowaniu Prezes Rady Ministrów nie dopatrzył się istnienia okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego, gdyż zgodnie z istniejącym orzecznictwem zwrot "szczególne okoliczności" należy łączyć z wybitnymi osiągnięciami na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, czy też politycznej, a także ze szczególnymi zdarzeniami losowymi. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała istnienia tego rodzaju okoliczności w odniesieniu do swojej osoby, a wobec tego organ zasadnie odmówił jej przyznania wspomnianego świadczenia. Uzyskania świadczenia nie mogą zaś uzasadniać cierpienia lub krzywdy, rzeczywiste lub domniemane, gdyż nie ma ono charakteru ani odszkodowania, ani też zadośćuczynienia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła A. B. zaskarżając to orzeczenie w całości. Pełnomocnik skarżącej, powołując się na treść art. 173 § 1 w związku z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił rozstrzygnięciu wydanemu przez Sąd I instancji naruszenie prawa materialnego - art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach polegające na przyjęciu, iż brak precyzyjnego wskazania przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego i tym samym uznaniowość decyzji organu administracji mogą być podstawą do oddalenia skargi. Ponadto wskazał na brak merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się wyłącznie do zbadania formalnej poprawności wydanego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia.

Opierając się na tych zarzutach autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi A. B.. Dodatkowo pełnomocnik zwrócił się o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ administracji jest związany nie tylko treścią przepisu, lecz również jego celem i normami etycznymi. Z tego faktu wywiedziono, że rolą Sądu jest weryfikacja zaskarżonej decyzji nie tylko pod względem formalnym, lecz również zgodnie z oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu celu, któremu ma służyć określone świadczenie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zarówno Sąd, jak i organ zarzuciły skarżącej niewykazanie wybitnych zasług, gdy tymczasem to na organie administracyjnym ciążył obowiązek uzasadnienia, dlaczego przywołane przez skarżącą okoliczności nie mogą być traktowane jako wybitne zasługi. Tym samym działaniu organu można zarzucić dowolność i przerzucenie na stronę obowiązku wykazania określonych faktów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie stwierdzić przyjdzie, że skarga kasacyjna pomimo tego, że została sporządzona przez fachowego pełnomocnika nie odpowiada w pełni wymaganiom przewidzianym dla sformalizowanego pisma, jakim jest ten rodzaj środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga kasacyjna oprócz wymagań przewidzianych dla pisma procesowego powinna m. in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych wymienionych w 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi i instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach polegające na błędnej wykładni tego przepisu. Z dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że jej autor naruszenia prawa upatruje w braku "merytorycznego rozpoznania sprawy" i w ograniczeniu się przez Sąd do oceny "formalnej poprawności wydanego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia". Zarzut ten ma zasadniczy dla skarżącej charakter, zaś przesłanki przemawiające za jego uwzględnieniem zostały wyeksponowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważenia zasadności skargi kasacyjnej w kontekście podniesionych w jej treści zarzutów należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne zostały zatem powołane do sprawowania takiej kontroli, w tym wydanych przez organy rozstrzygnięć i same nie mogą wkraczać w sferę uprawnień przyznaną tym organom przez ustawodawcę. Stąd też zarzut, iż Sąd I instancji nie rozpoznał "merytorycznie" sprawy jest chybiony, gdyż nie posiada on takich kompetencji. Nie jest on również powołany do zbadania zgodności konkretnej regulacji prawnej z normami etycznym, co zarzucono w skardze kasacyjnej. Oznaczałoby to bowiem konieczność odwołania się do aksjologii prawa, będącej domeną ustawodawcy, nie zaś sądów powołanych do stosowania prawa. Zupełnie inną kwestią jest natomiast ocena wykładni przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, dokonana przy uwzględnieniu ustaleń poczynionych przez organ w toczącym się postępowaniu.

Przywołana regulacja przyznaje Prezesowi Rady Ministrów uprawnienie do przyznania emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa pozwalają stwierdzić, że jest to unormowanie o charakterze wyjątkowym, mające za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń. Zarazem, co słusznie zauważył Sąd I instancji, świadczenie przewidziane w tym przepisie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych krzywd lub uszczerbków. Hipoteza omawianej normy została sformułowana w sposób niezwykle ogólny, pozwalając organowi na branie pod uwagę szerokiego spektrum okoliczności. Zarazem nie sposób omawianej regulacji zarzucić naruszenia ogólnych zasad dotyczących konstruowania hipotez norm prawnych, co uzasadniałoby twierdzenie o zbyt "szerokim" uprawnieniu organu do decydowania o zasadności złożonego wniosku. Kwestia ta była zresztą przedmiotem oceny dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/2005 (OTK-A 2006/9/123). W tym orzeczeniu Trybunał wskazał, że ratio legis instytucji "emerytury specjalnej" nie budzi istotnych wątpliwości natury konstytucyjnej. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Tak więc ewentualna ocena rozstrzygnięcia wydanego w konkretnej, indywidualnej sprawie sprowadza się do zbadania, czy organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy i czy prawidłowo dokonano oceny interesu indywidualnego wnioskodawcy w kontekście interesu publicznego. Należy więc zaznaczyć, że orzekając o przyznaniu świadczenia specjalnego organ podejmuje decyzję o charakterze uznaniowym, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, zaś kontrola sądu ogranicza się jedynie do ustalenia, czy wydane rozstrzygnięcia nie nosi cech dowolności (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 909/06 - Lex nr 306411). Szeroko zakreślone granice uznania administracyjnego są limitowane treścią przepisów procedury administracyjnej, co zresztą wyraźnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Fakt, iż brzmienie normy prawnej pozostawia organowi dużą swobodę w ocenie wystąpienia przesłanek wskazanych w jej hipotezie nie może sam przez się stanowić dostatecznej podstawy do zarzucenia organowi arbitralności w jego działaniu. Dopiero wskazanie konkretnych naruszeń prawa, w tym jego błędnej wykładni mogłoby uzasadniać stwierdzenie, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes Rady Ministrów naruszył prawo.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca powołała się na szereg okoliczności dotyczących jej życia, które w jej ocenie przemawiają za przyznaniem wspomnianego świadczenia. Sąd I instancji trafnie zauważył, że nie wykazano w sposób dostateczny, aby skarżąca miała ponadprzeciętne i wyjątkowe zasługi dla społeczeństwa, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia złożonego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje bowiem powszechny pogląd, iż sam fakt, że strona znajduje się w trudnej sytuacji materialnej nie stanowi jeszcze dostatecznej podstawy do zastosowania przywołanego przepisu. Dopiero okoliczność, iż w takiej sytuacji znajduje się osoba o szczególnych zasługach lub osiągnięciach może uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego Skarżąca co prawda wskazała, że wraz z małżonkiem sympatyzowała z ruchem solidarnościowym, jak również wspierała go w czynny sposób, niemniej jednak nie wykazała, aby jej działalność miała charakter wyjątkowy, pozwalający stwierdzić, że wywarła istotny wpływ na zmiany zachodzące w życiu społecznym. Dodatkowo trzeba podkreślić, że wspomniane "szczególne zasługi" powinny dotyczyć osoby wnioskodawcy, nie zaś członków jego rodziny. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że eksponowane w trakcie postępowania fakty, związane z działalnością rodziców A. B. nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o wypłatę świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Decydujące znaczenie mają bowiem okoliczności związane z życiem osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zaś działalność jej antenatów, chociażby była niewątpliwie chwalebna. W niniejszej sprawie organ zgromadził dostępny materiał dowodowy i dokonał jego właściwej oceny kierując się wyrażonymi w procedurze administracyjnej zasadami. To, że wydane rozstrzygnięcie nie satysfakcjonuje skarżącej nie stanowi samo przez się okoliczności uzasadniającej uznanie zasadności jej twierdzeń.. Również dokonana w tym względzie ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie narusza obowiązujących przepisów, gdyż w wydanym wyroku wyraźnie wskazano przyczyny, dla których zaskarżona decyzja ostała się w obrocie prawnym. Nieuprawniony jest tym samym zarzut braku dostatecznego uzasadnienia dla przyjętego przez Sąd stanowiska, gdyż w sposób precyzyjny wyłuszczono powody, dla których zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić naruszenia prawa. Dodatkowo wskazać należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną nie może zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1731/04 - Lex nr 179677).

Mając na względzie opisane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach zastępstwa procesowego świadczonego przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, gdyż przepisy art. 199 i następne P.p.s.a. regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej wystąpił o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawiono Sądowi I instancji.