Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO, Kolegium) z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] utrzymująca w mocy po rozpoznaniu odwołania J. B. decyzję Burmistrza [...] (działającego przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) z dnia [...] września 2011r,. znak: [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części k.p.a. oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Sprawę niniejszą zainicjował wniosek J. B. z dnia 26 sierpnia 2011r. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej [...] w związku z pogorszeniem stanu zdrowia. Po rozpoznaniu tego wniosku Burmistrz [...] wskazaną decyzją z dnia [...] września 2011r. odmówił jego uwzględnienia, powołując się na niespełnienie wymagań z art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że wnioskodawczyni może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym wykorzystując własne możliwości i korzystając z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w formie usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunki domowe (w których mieści się także dostarczanie obiadów do miejsca zamieszkania), jak również korzystając z pomocy sąsiedzkiej w dni wolne od pracy.

J. B. odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że ma 73 lata, mieszka na obrzeżach miasta, z dala od sąsiadów, sklepów i urzędów; nie ma też rodziny w D. Podkreśliła, że usługi opiekuńcze, czy te świadczone przez sąsiadów nie są w jej przypadku wystarczające, bowiem wymaga ona opieki całodobowej. Zwróciła uwagę, iż zagrożenie życia jest w jej wypadku jednakowe bez względu na porę dnia czy też porę roku. W jej ocenie, twierdzenie organu, iż może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym stoi w sprzeczności z opiniami wyrażonymi przez lekarzy specjalistów. Podniosła, że uszkodzenie prawego barku dla niej jako osoby praworęcznej oznacza dalsze ograniczenie samodzielności i całkowicie uzależnia ją od innych osób.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2011r. Kolegium wskazało na art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Kolegium podniosło, że umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji przeprowadził taką ocenę w sposób prawidłowy ustalając, że wnioskodawczyni w obecnym stanie zdrowia jest w stanie funkcjonować w miejscu zamieszkania, jednocześnie oferując jej przyznanie usług opiekuńczych wykonywanych przez opiekunki z miejskiego ośrodka pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję J. B. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza [...], o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, że stanowisko zajęte przez organy obydwu instancji pozostaje w sprzeczności z opiniami wysokiej klasy specjalistów dotyczącymi jej stanu zdrowia, które są - w jej ocenie - niepodważalne. Skarżąca wskazała, że ma zalecone spacery, a zakupów dokonuje "po drodze". Do lekarzy do R., jak też na obiady wozi ją inna osoba. Podniosła, że pomoc sąsiedzka jest doraźna, sporadyczna i nie gwarantuje bezpieczeństwa jej zdrowia i życia. Wskazała, że z uwagi na choroby, na które cierpi wymaga stałej opieki, co oznacza, że spełnia wszystkie warunki z art. 54 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym jej skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę objętych skargą decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Sąd administracyjny bada zatem, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym (w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego) czy mogącym mieć (w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego) wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że wniesiona skarga podlega uwzględnieniu z powodu dostrzeżenia przez Sąd naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 14 ustawy o pomocy społecznej -w oparciu o którą zapadły wydane w sprawie decyzje - w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, iż wydanie prawidłowej decyzji powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego danej sprawy. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek (z urzędu lub na wniosek stron) podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

W sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania stwierdzić należy, że organy obu instancji uchybiły wymienionym wyżej obowiązkom, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik jej rozpatrzenia.

Ustawa o pomocy społecznej, określa m. in. zadania oraz rodzaje świadczeń z pomocy społecznej, jak również zasady i tryb ich udzielenia (art. 1 pkt 1 i 2). Przewiduje ona zarówno świadczenia pieniężne, jak i niepieniężne, wymieniając wśród tych ostatnich pobyt i usługi w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o).

Z mocy art. 54 § 1 tej ustawy prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nadto nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba całodobowej opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych.

Powołany przepis (art. 54 ust. 1) wyznacza więc krąg okoliczności faktycznych, które zgodnie z przytoczonymi wyżej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy prowadzące sprawę dotyczącą skierowania do domu pomocy społecznej obowiązane są dokładnie wyjaśnić, zbierając w tym celu niezbędne dowody, jak też dokonując ich oceny z zachowaniem zasad określonych w art. 80 i art. 81 k.p.a.

W ocenie Sądu, okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż formułując stanowisko o możliwości samodzielnego funkcjonowania przez skarżącą w codziennym życiu oraz o braku wymagania przez nią całodobowej opieki organy nie wyjaśniły, dlaczego pominęły część zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie podając, czy dowodom tym odmówiły wiary, czy też – w ocenie Sądu błędnie - uznały, że nie są one istotne dla jej rozstrzygnięcia.

Treść uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje bowiem, że organy te nie odniosły się w żaden sposób do znajdującej się w aktach sprawy licznej dokumentacji lekarskiej. Nie wskazały więc dlaczego nie podzielają wniosków lekarzy wystawiających zaświadczenia, w których wskazali oni, że J. B.: "wymaga stałego nadzoru osoby drugiej" (zaświadczenie lekarza chorób wewnętrznych A. S. z 8.08.2011r.), "pomocy osoby drugiej" (zaświadczenie neurolog E. T. z 25.08.2011r.), "całodobowej opieki stale" (zaświadczenie M. T. z 19.09.2011r.), "powinna być skierowana do domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy" (zaświadczenie M. T. z 10.09.2011r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowo nie odniosło się też w żaden sposób do przedłożonych przez J. B. wraz z odwołaniem od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego licznych kart informacyjnych leczenia szpitalnego, z których wynika, że skarżąca jest osobą cierpiącą na różnego rodzaju poważne schorzenia (m. in. migotanie przedsionków, uszkodzenie mięśnia sercowego, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, zaćma).

Tym samym organy zaniechały wnikliwej oceny stanu zdrowia skarżącej, która to okoliczność ma w świetle brzmienia art. 54 ustawy o pomocy społecznej decydujące znaczenie w zakresie oceny, czy dana osoba wymaga całodobowej opieki i czy może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.

Należy w tym miejscu wskazać, że pracownik socjalny nie jest w stanie samodzielnie ocenić stanu zdrowia i wynikających z niego potrzeb strony z powodu braku stosownych kwalifikacji.

W świetle powyższego dokonane przez organy ustalenie, że J. B. nie spełnia przesłanek uzasadniających skierowanie jej do domu pomocy społecznej - bowiem stan jej zdrowia wskazuje, że nie wymaga całodobowej opieki, mogąc samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym - jawi się za całkowicie dowolne, bowiem nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Jak już wyżej zaznaczono, z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do tej istotnej kwestii (stanu zdrowia skarżącej w kontekście przesłanek z art. 54 ustawy o pomocy społecznej) zachodzą poważne wątpliwości, których organy nie wyjaśniły w toku postępowania. Tym samym należy uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

Ponownie rozpatrując tę sprawę organy dokonają analizy znajdującej się w aktach dokumentacji lekarskiej w celu jednoznacznego ustalenia, czy skarżąca wymaga, czy też nie wymaga ze względu uwagi na wiek bądź stan zdrowia całodobowej opieki, a w wypadku ustalenia, iż opieka taka jest potrzebna, czy może być ona w całości zapewniona formą usług opiekuńczych (przy rozważeniu jakie konkretnie usługi będą w stanie zaspokoić potrzeby strony).

Wywiedzione stanowisko organ powinien uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownej ocenie stanu zdrowia należy również uwzględnić załączone przez stronę do skargi zaświadczenie lekarskie z dnia 28.09.2011r. i z dnia 1.12.2011r. Ponadto, w razie jakichkolwiek wątpliwości zasadne może okazać się rozważenie powołania w sprawie biegłego, który w swojej opinii wyrazi stanowisko odnośnie do stanu zdrowia skarżącej.

Reasumując, Sąd nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, wobec uznania, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji naruszyli przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił te rozstrzygnięcia.