Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 764/18 oddalającego sprzeciw [...]S.A. w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za posadowienie na nieruchomości linii elektroenergetycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 lipca

2018 r. oddalił sprzeciw [...] S.A. w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za posadowienie na nieruchomości linii elektroenergetycznej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że wnioskiem z 22 września 2017 r. E. K., zwróciła się o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania z tytułu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. ([...] ) na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm. – zwana dalej "ustawą z 1958 r.).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. K. c. B.

i H. za posadowienie na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], położonej w obr. [...], obj. Kw nr [...] linii elektroenergetycznej 400kV w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1983 r., znak: [...].

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania E. K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że postępowanie organu I instancji obarczone jest istotnymi błędami uzasadniającymi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda podał, że nieruchomości położone w gminie S., oznaczone nr [...], nr [...] i nr [...] objęte zostały decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1983 r. zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w R. na wejście w teren i prowadzenie robót związanych z budową linii elektroenergetycznej 400kV [...]. Podstawą prawną tej decyzji był art. 35 ustawy z 1958 r. Kwestie odszkodowania regulował natomiast art. 36 tej ustawy. Wojewoda podniósł, że ww. przepisy regulowały szczególny tryb wywłaszczenia. Z ich brzmienia wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1) za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2. Wojewoda zauważył, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09 w sposób jednoznaczny stwierdził, że regulując w art. 36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości.

W dalszej części organ odwoławczy zauważył, że art. 35 ust. 1 ustawy z

1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy obu tych ustaw są zbieżne i przewidują odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powołując się na orzecznictwo Wojewoda podał, że obecnie przeważa stanowisko, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życic ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego właścicielowi odszkodowania, które nie ulega przedawnieniu.

W ocenie Wojewody, organ I instancji błędnie zinterpretował zebrany materiał dowodowy wskazując, że E. K. nie przysługuje roszczenie

o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości dokonane w 1983 r., kiedy to osobą wywłaszczoną była jej matka H. K.. Podał, że wnioskodawczyni nabyła prawo własności nieruchomości w drodze dziedziczenia - umowa o dział spadku zawarta w formie aktu notarialnego z dnia 7 lutego 2017 r. Rep A Nr [...]. Wstąpiła zatem w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę linii energetycznej zostało przeniesione na wnioskodawcę w drodze sukcesji uniwersalnej. Zdaniem organu odwoławczego istnieje możliwości zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje możliwością wystąpienia z roszczeniem, które może zostać uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego.

Końcowo Wojewoda wskazał na rozbieżność dotyczącą numerów działek wskazanych w decyzji z 1983 r. a numerami wskazanymi we wniosku inicjującym postępowanie. Podał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie wyjaśnienie tej kwestii, a także zebranie materiału dowodowego na podstawie którego bezspornie zostanie ustalone czy na rzecz H. K. zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], czy nie zostało złożone do depozytu sądowego.

W sprzeciwie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a., art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 922 k.c. w zw. z art. 1 k.c.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Oddalając sprzeciw Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie regulującym przyznawanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości w sytuacji, w której takiego odszkodowania nie ustalono, mają także zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, m.in. na podstawie uchylonych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a także ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W związku z powyższym, zdaniem Sadu, postępowanie wszczęte wnioskiem E. K. o ustalenie i wypłatę na jej rzecz odszkodowania z tytułu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca

1958 r. w/w prowadzone było trafnie na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd wskazał w dalszej kolejności, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji przekonuje do skasowania decyzji wydanej w pierwszej instancji, podzielając jednocześnie argumentację Wojewody co do konieczności prawidłowego ustalenia zakresu odszkodowania.

Za trafne Sąd uznał również stanowisko organu odwoławczego, który zakwestionował ustalenia dokonane w postępowaniu organu I instancji o bezpodstawnym w istocie odmówieniu wnioskodawczyni przymiotu strony i wskazał, że wprawdzie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone lub których prawa do nieruchomości zostały ograniczone, to nie jest wykluczone, że w pewnych okolicznościach spowodowanych zmianą podmiotu właścicielskiego uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony. Tak będzie w przypadku sukcesji uniwersalnej i taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Końcowo Sąd podniósł, że organ odwoławczy trafnie też zauważył rozbieżność w numeracji działek, tj. wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. i we wniosku E. K., co bez wątpienia wymaga wyjaśnienia i jednoznacznych ustaleń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S. A. z siedzibą w K., podnosząc następujące zarzuty:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw, w sytuacji, gdy literalne brzemiennie przepisu wskazuje jedynie odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawianie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.),

2) art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej),

3) art. 922 k.c. w zw. z art. 1 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu, w sytuacji, gdy kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych (praw o charakterze cywilnym),

4) art. 118 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające pominięciu go przy rozstrzyganiu sprawy.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia:

a) dlaczego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który dotyczy pozbawienia prawa własności, znajduje zastosowanie w sprawie, w której własność została jedynie ograniczona,

b) na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że roszczenie o odszkodowanie mające charakter publicznoprawny przechodzi na spadkobierców (w drodze sukcesji generalnej), skoro przepisy kodeksu cywilnego - w tym o spadkobraniu (art. 922 i n. k.c.) - dotyczą jedynie praw i obowiązków o charakterze cywilnym w rozumieniu art. 1 k.c.,

c) całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, w kontekście argumentacji, wedle której stosowanie kodeksu cywilnego w zakresie spadkobrania wymusza jednocześnie stosowanie kodeksu cywilnego także w zakresie przedawnienia (art. 118 k.c.),

2) art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentulanie, w razie uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania nie zachodzi lub jest nieuzasadniona, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji zaskarżónej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zasadny bowiem okazał się, najdalej idący w skutkach, zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jak zauważa się w nauce prawa, uzasadnienie judykatu nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale wręcz przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie - co do zasady - nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy owo uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zaś gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna bowiem umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest zatem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a wada ta może mieć wpływ na treść samego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r., II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r., I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., II GSK 204/07; 18 października 2011 r., II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r., lI OSK 986/09; 4 listopada 2008 r., II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Słusznie bowiem skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji lakoniczność uzasadnienia wyroku w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, jak też braku odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, a co – w dalszej kolejności - uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd Wojewódzki sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji. Zgodzić się przy tym trzeba z Sądem pierwszej instancji, że instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. art. 9 pkt 7 ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych. Zgodnie z tym przepisem, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a p.p.s.a. stanowi zaś, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo więc nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że spór dotyczący wydania przez Wojewodę [...] decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. determinowany był sporem co do wykładni i zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości a zatem był determinowany wykładnią prawa materialnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień w kontrolowanym rozstrzygnięciu, przyjmując, iż jest ono prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa konkluzja nie została jednak – jak słusznie zauważa skarżąca - poprzedzona analizą podstawowego w sprawie zagadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera również odniesienia się do zarzutów sprzeciwu, a które dotyczyły właśnie wspomnianej wyżej kwestii spornej.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.), który był podstawą zarówno uchylonej przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] z dnia

[...] lutego 2018 r. odmawiającej E. K. uwzględnienia jej wniosku ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z wydaniem przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i decyzji organu II instancji.

Zgodnie z treścią w/w przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. We wniesionym sprzeciwie skarżąca Spółka podnosiła, że niewłaściwie organ odwoławczy przyjął, iż przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw w sytuacji, gdy brzmienie tego przepisu wskazuje na odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawienie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Odniesienie się więc do powyższego zarzutu miało o tyle istotne znacznie dla sprawy, że przesądzenie zakresu stosowania cytowanego przepisu, miało bezpośredni wpływ na uznanie, czy w obecnym stanie prawnym mógł on stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Na podstawie bowiem tego przepisu, dochodziło jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości poprzez zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach - na podstawie stosownych zezwoleń - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Ponadto skarżąca zarzucała również przed Sądem I instancji, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., przyjmując, iż osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca adresata decyzji o wywłaszczeniu, co stało w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 922 kodeksu cywilnego.

Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych zarzutów, bo rozważania, dotyczące możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ograniczył jedynie do ogólnego stwierdzenia, iż (cyt.): "podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) (powinno być przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami) w zakresie regulującym przyznawanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości w sytuacji, w której takiego odszkodowania nie ustalono, mają także zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, m.in. na podstawie uchylonych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a także ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.)". Zauważyć jednak trzeba, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. Abstrahując zatem od lakonicznego i zdawkowego odniesienia się do powyższej kwestii (Sąd w swoich rozważaniach prawnych w żadnym miejscu nie powołał się na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), wskazać należy, że omawiany przepis, ze względu na swój szczególny charakter wymaga za każdym razem szczegółowej wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym w ostatnich latach przeważa istotnie pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych (będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym). W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpiła jednak spadkobierczyni takiej osoby. Po myśli art. 922 k.c., w skład spadku wchodzą zaś tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Przyjęcie jednak, że roszczenie spadkobiercy osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powoduje tym samym, iż podlega ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że w/w roszczenie, dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako roszczenie publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to roszczenie przysługuje spadkobiercy wywłaszczonego. W przypadku bowiem praw o charakterze publicznoprawnym, które – co do zasady - nie wchodzą w skład spadku niektóre tego rodzaju prawa – ale z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom ( np. prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości - art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Ponadto należy również zauważyć, że samo zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowiło szczególny tryb wywłaszczenia, co dodatkowo potwierdza tezę o konieczności dokonywania rozważań z uwzględnieniem okoliczności faktycznych danej sprawy.

Rozważań takich zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd bezkrytycznie bowiem przyjął, że postępowanie, wszczęte wnioskiem E. K. o ustalenie i wypłatę na jej rzecz odszkodowania z tytułu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., prowadzone było trafnie na podstawie aktualnie obowiązującej u.g.n. W szczególności zauważając, że (cyt.): "podziela również stanowisko organu odwoławczego, który zakwestionował ustalenia dokonane w postępowaniu organu I instancji o bezpodstawnym w istocie odmówieniu wnioskodawczyni przymiotu strony, co w uzasadnieniu decyzji szczegółowo zostało opisane i brak jest konieczności jego powielania. Wskazać jednak należy, że wprawdzie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wynika, iż roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone lub których prawa do nieruchomości zostały ograniczone, to nie jest wykluczone, że w pewnych okolicznościach spowodowanych zmianą podmiotu właścicielskiego uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony. Tak będzie w przypadku sukcesji uniwersalnej i taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie". Mimo zatem obszernej argumentacji, zawartej w sprzeciwie, przemawiającej za publicznoprawnym charakterem roszczenia, Sąd Wojewódzki nie przedstawił w zasadzie własnego stanowiska, na jakiej podstawie przyjął, że w przypadku sukcesji uniwersalnej, dziedziczenie roszczenia o odszkodowanie było w tym wypadku możliwe.

Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi zatem do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego, przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Usunięcie tych uchybień przez sąd administracyjny drugiej instancji, to jest de facto dokonanie i przedstawienie ocen prawnych w odniesieniu do powyższych kwestii za sąd administracyjny pierwszej instancji oznaczałoby natomiast w istocie ograniczenie prawa obu stron do rzeczywiście dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych względów, wobec trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej na tej podstawie było dostatecznie uzasadnione. Wytknięte wady i zaniechania rozważenia sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czynią natomiast rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych przedwczesnym, ponieważ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do zagadnień, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ad meritum.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.