Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 850/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w K. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 850/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...], nr [...], oraz postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 264 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] "[...]" w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii dokumentacji prac nad ustawą z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, w szczególności wszelkich materiałów z prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego, Komisji ds. Reformy Prawa Karnego, a także innych osób przygotowujących projekt ustawy, w tym opinii prawnych i pisemnych stanowisk ekspertów, ustalił koszt udostępnienia informacji publicznej w wysokości 999 zł, przy czym zaznaczył, że opłata dotyczy jedynie kopii materiałów z przebiegu prac nad zmianami w ustawie Kodeks postępowania karnego, które prowadzone były w Ministerstwie Sprawiedliwości przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego i Komisję ds. Reformy Prawa Karnego.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister podał, że podstawową formą udostępnienia informacji publicznej jest umożliwienie zapoznania się z nią. Jeżeli zatem wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji, wskazując jednocześnie, że ma być ona udostępniona w formie kserokopii, to w takiej sytuacji jej udostępnienie wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów, które wnioskodawca winien ponieść. Dlatego też zaskarżonym postanowieniem ustalono wysokość opłaty za kopie żądanych przez Stowarzyszenie dokumentów, które liczą 999 stron, co stanowi 999 zł, przy koszcie 1,00 zł za stronę.

Na to postanowienie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w K. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 850/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...], nr [...], oraz postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...].

Sąd stwierdził, że istotną kwestią w niniejszej sprawie jest, czy udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii, pozwala dysponentowi tej informacji pobierać opłatę, stanowiącą koszt jej udostępnienia.

Wskazano, że w świetle art. 15 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie kserokopii dokumentów spowoduje po stronie organu powstanie kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał ponadto, że uzyskanie kserokopii dokumentu zapewnia wnioskodawcy nie tylko realizację prawa do informacji publicznej, poprzez sam wgląd do skopiowanego dokumentu, ale nade wszystko umożliwia mu fizyczne dysponowanie nim i jego treścią, wobec czego jest czymś więcej, niż tylko zwykłym zapoznaniem się z treścią dokumentu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że regulacja dotycząca procedury udostępniania informacji, jak również pobierania opłaty, nie została jednolicie i kompleksowo uregulowana w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, przy czym nie jest to decyzja, czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd zaznaczył, że od aktów takich nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że był zobowiązany do uwzględnienia skargi z dalej idącym skutkiem, niż tylko uchylenie postanowień, o co wnosiło Stowarzyszenie. W ocenie Sądu postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] zostało wydane bez podstawy prawnej i jako dotknięte wadą nieważności, powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, podczas, gdy organ zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy, dlatego też Sąd stwierdził nieważność obu podjętych postanowień.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstaw prawnych do ustalenia wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej w formie postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art.15 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, może, w przewidzianych tam okolicznościach, pobrać odpowiednią opłatę, a ponadto ma obowiązek powiadomić o tym wnioskodawcę. Podniesiono, ze powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa jednak, w jakim trybie i formie następuje ustalenie opłaty z art. 15 ust.1. Jednak, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, fakt, że brak jest w przepisach wskazanej ustawy bezpośredniego odwołania się do przepisów działu IX k.p.a. w zakresie trybu ustalania i pobierania opłaty od udzielanej informacji, nie powoduje, że przepisów tych nie można stosować w drodze analogii. Zdaniem organu oznacza to, że ustalenie opłaty może nastąpić w oparciu o art. 264 § 1 k.p.a. i przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie i następnie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Przyczyny nieważności postępowania określa 183 § 2 tej ustawy. Jedną z nich jest brak zdolności sądowej lub procesowej strony, brak organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego oraz nienależyte umocowanie do działania pełnomocnika strony, o czym stanowi pkt 2 wskazanego przepisu.

W niniejszej sprawie stroną składającą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w K., w związku z czym, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy osoba je reprezentująca jest należycie umocowana do dokonania tej czynności w imieniu Stowarzyszenia. Stosownie bowiem do art. 28 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową, dokonują czynności w postępowaniu przez organy, albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Natomiast w myśl art. 29 wskazanej ustawy, przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 ustawy, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu.

Osoba prawna, w myśl art. 35 i 38 k. c. działa poprzez swoje organy w sposób określony w statucie. Z regulacją kodeksową koresponduje art. 10 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104 ze zm.), normujący podstawowe zasady działalności takiej organizacji. W szczególności statut określa sposób reprezentacji stowarzyszenia (art. 10 ust. 1 pkt 6 Prawa o stowarzyszeniach).

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 14 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186), podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do Rejestru nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru lub uległy wykreśleniu z Rejestru. Ponadto, wskazać należy, że przy zmianie statutu stowarzyszenia występuje taka sama sytuacja, jak przy zakładaniu stowarzyszenia i rejestracji jego pierwszego statutu, na co wskazuje treść art. 21 powołanej ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 tej ustawy, stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Zatem uchwała o zmianie statutu staje się skuteczna z chwilą wpisania zmiany statutu do Krajowego Rejestru Sądowego.

Podzielić należy pogląd, iż rejestracja danych dotyczących sposobu reprezentacji podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym należy do czynności o charakterze deklaratoryjnym. Tego rodzaju zmiana jest skuteczna od chwili podjęcia uchwały (z ograniczeniami wobec osób dokonujących czynności w dobrej wierze i w zaufaniu do rejestru stowarzyszeń). W przypadku, gdy zmiana sposobu reprezentacji nie została jeszcze ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym, dla stanowczego ustalenia sposobu prawidłowej reprezentacji wystarczy, gdy osoba prawna legitymuje się w postępowaniu przed Sądem uchwałą o zmianie statutu, bądź znowelizowanym, ujednoliconym tekstem statutu, albo tekstem nowo przyjętego statutu.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że, jak wynika z dokumentacji znajdującej się między innymi w aktach sprawy prowadzonej z udziałem Stowarzyszenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sygn. akt I OZ 80/08, kadencja władz Stowarzyszenia upłynęła w dniu [...], w związku z czym uznać należy, że były przewodniczący Klubu P. B. składając w imieniu Stowarzyszenia skargę na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...], nie miał należytego umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia, nie działał też jako jego pełnomocnik, bowiem do takiego działania konieczne jest upoważnienie organu uprawnionego do reprezentacji.

Skoro więc Przewodniczący Stowarzyszenia nie był uprawniony do jednoosobowego reprezentowania Stowarzyszenia w zakresie podejmowania czynności prawnych, to złożenie przez niego skargi nastąpiło z uchybieniem powołanych przepisów.

W związku z powyższym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji winien był w pierwszej kolejności zbadać umocowanie P. B. do występowania w imieniu Stowarzyszenia, a pomimo tego, Sąd ten rozpoznał skargę co do meritum, czym naruszył art. 183 § 2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że w niniejszej sprawie po stronie Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w K. zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania, chociaż wniosek taki został złożony przez organ – Ministra Sprawiedliwości.

.