Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia [...] r. skarżący J. W. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: “A" w B. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. (dalej jako: MZZiGK, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:

Wnioskiem z dnia [...] r. Skarżący na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330; dalej jako “udip") wniósł, w związku z udzieleniem przez MZZiGK zamówienia na podstawie art 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1843; dalej jako “Pzp") na zadanie pn. [...] na terenie miasta B. (ogłoszenie [...]), o udostępnienie wszelkiej korespondencji od dnia [...] do [...] r. prowadzonej pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcami wykonującymi tą usługę tj. m.in. protokoły częściowego odbioru robót; odbiór sprzętu; wezwania do realizacji umowy; prośby o wskazanie, gdzie są realizowane usługi oraz wszelką inną korespondencję wraz z odpowiedziami Wykonawcy.

W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] r. poinformował, że w związku z dużą ilością spraw wnioskowana informacja zostanie udzielona w terminie do [...] r.

W związku z brakiem odpowiedzi [...] r. Skarżący skierował do organu ponaglenie o udzielenie informacji w trybie natychmiastowym.

Natomiast organ pismem z dnia [...] r. zażadał od Skarżącego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego dla jakiego żądana informacja publiczna jest konieczna.

Pismem z [...] r. Skarżący zwrócił się o podanie przez organ podstawy prawnej żądania, na której ma wykazać szczególnie istotny interes publiczny skoro wnioskowane informacje, dokumentny dotyczą umów zawartych za publiczne pieniądze, a co za tym idzie winny być jawne.

W konsekwencji Skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego bowiem organ nie podjął żadnych działań mimo przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi. Podkreślił, że w żadnym ze złożonych wniosków nie udostępniono informacji ani nie podjęto decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o:

1. zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. do rozpoznania wniosków skarżącego, o których mowa w przedstawionej w skardze tabeli w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku poprzez udostępnienie skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie.

2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł.

Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Przedstawiając stan faktyczny wskazał, że zwrócił się 15 wnioskami w okresie od [...] do [...] r. do jednostki budżetowej Gminy B. - Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w tych wnioskach. W żadnym z przypadków nie udzielono mu żądanej informacji. Opierając sie na aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdaniem skarżącego wszystkie żądne przez niego informacje i dokumenty- wytworzone w ramach składanych przez organ zamówień na usługi i realizowanych przez poszczególnych wykonawców tych usług stanowią informację o sprawach publicznych i jako dostarczające wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlegają udostępnieniu. Zatem organ administracji publicznej Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z., niesłusznie uznał, iż zawnioskowane przez skarżącego dokumenty nie niosą informacji publicznej. W związku z powyższym, Dyrektor Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. dopuścił się bezczynności jako organ administracji publicznej niezasadnie odmawiając (poprzez swoją bezczynność) skarżącemu dostępu do wyżej wskazanych dokumentów, naruszając jednocześnie przepisy postępowani| administracyjnego, tj. art. 8 w zw. z art. 6, art 12 i art. 35 § 1.

Pismem z [...] r. organ działając na podstawie art. 13 ust. 1 udip w załączeniu przesłał Stronie skan wnioskowanej informacji. Natomiast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazując na sporne 15 wniosków złożonych przez Skarżącego wyjaśnił, że żaden z 79 wniosków złożonych w 2019 roku nie pozostał bez odpowiedzi, a przy 64 Skarżący nie zarzucał organowi bezczyrmości. Sam fakt, złożenia przez Skarżącego tak znacznej ilości wniosków, bez wątpienia wymaga głębszej analizy i odniesienia się do prawdziwej motywacji tych działań, co prowadzi do oceny jako stanowiących nadużycie podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej. Przedstawiając kwestię pojęcia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zaakcentował, że ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej (79), przyjęła wręcz porażającą skalę, co jednoznacznie wskazuje na zupełnie inny cel tych kierowania tych wniosków do organu, niż ten jakiemu one służą, a uregulowany ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kierowane przez Skarżącego wnioski o udostępnienie informacji publicznej, były często bardzo rozbudowane, dotyczyły bardzo zróżnicowanego zakresu przedmiotowego, a całokształt zgromadzonej dokumentacji wskazuje na działanie mające znamiona nadużycia prawa podmiotowego do informacji publicznej. Podkreślono niechęć Skarżącego do organu, naliczane kary umowne z tytułu nienależycie wykonanych usług realizowanych w ramach zamówień publicznych, które Skarżący realizował i realizuje na rzecz organu w zakresie utrzymania czystości ulic. Wskazano na liczne spory sądowe o zasadność naliczanych względem niego kar umownych I postępowania cywilne, w których sądy powszechne wszystkich instancji oddalały powództwa Skarżącego jako w oczywisty sposób bezzasadne. Dalej zaakcentowano, że złożone w niniejszej sprawie wnioski mają na celu wywołanie dolegliwości u organu i utrudnienie jego funkcjonowania, obiektywnie nie służyły jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadząc do poprawy funkcjonowania organu, lecz wręcz przeciwnie, stanowić dla niego dokuczliwość i przeszkodę w prawidłowym funkcjonowaniu. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań.

W piśmie procesowym z [...] r. Skarżący wyjaśnił, że organ odpowiedział na wniosek jednak odpowiedź nie była pełna. Poza fakturami, protokołem odbioru końcowego, książką obmiarów, nie przekazano żadnej innej korespondencji wytworzonej w trakcie realizacji umowy - wezwania do realizacji, protokołów odbiorów częściowych, protokołów odbioru sprzętu itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.

Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z [...] r. w zakresie udostępnienia wszelkiej korespondencji od dnia [...] do [...] r. prowadzonej pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcami wykonującymi usługę w ramach zamówienia na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. 2018, poz.1986 bowiem ta wersja obowiązywała w dacie składania wniosku; regulującego przesłanki udzielenia zamówienia z wolnej ręki ze względu na wyjątkową sytuację niewynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, a nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia) na zadanie pn. [...] na terenie miasta B. tj. m.in. protokoły częściowego odbioru robót; odbiór sprzętu; wezwania do realizacji umowy; prośby o wskazanie, gdzie są realizowane usługi oraz wszelką inną korespondencję wraz z odpowiedziami Wykonawcy.

Należy podkreślić, że przepisy ppsa nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.

Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawie niniejszej wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja – jak uznał to organ - miała charakter informacji publicznej. Jednakże z uwagi na jej zakres i status informacji przetworzonej organ wezwał Wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w ubieganiu się o jej udostępnienie; czego Skarżący nie wykazał składając skargę na bezczynność. Mimo tego organ udostępnił wnioskowaną informację [...] r. Poza tym jak wskazał organ wielość składanych wniosków przez Skarżącego (79) i ich różnorodność oraz zakres żadań uniemożliwiają terminowe załatwianie tych spraw, dezorganizując funkcjonowanie organu.

Dokonując więc wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Celem tej ustawy jest bowiem poddanie działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jednakże tak rozumiane uprawnienie nie może powodować, ponad wszelką wątpliwość, paraliżu funkcjonowania organu, dezorganizacji pracy w związku z obowiązkiem terminowego załatwiania kolejnych wniosków tego samego podmiotu o udzielenie następnych informacji .

Zdaniem Sądu wymienione we wniosku informacje, obejmujące dokumentację od dnia [...] do [...] r. prowadzonej pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcami wykonującymi usługę w ramach zamówienia na zadanie pn. [...] na terenie miasta B. tj. m.in. protokoły częściowego odbioru robót; odbiór sprzętu; wezwania do realizacji umowy; prośby o wskazanie, gdzie są realizowane usługi oraz wszelką inną korespondencję wraz z odpowiedziami Wykonawcy oraz wielość składanych wniosków i ich zakres bezzwątpienia powodowały nadmierne obciążenie organu dodatkowymi obowiązkami i w konsekwencji skutkowały przedłużeniem się czasokresu ich udostępnienia. W tym zakresie rację należy przyznać organowi, że takie działanie Strony stanowi nadużywanie prawa z udip. Wniosek skarżącego został złożony w dniu [...] r., a następnie przedłużono termin jego załatwienia, wezwano Stronę do wykazania interesu w żądaniu wnioskowanej informacji i mimo niewykazania tej przesłanki ostatecznie [...] r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Zatem w dacie orzekania przez tut. Sąd nie pozostawał już bezczynny.

Poza tym zwrócić uwage należy, że w ilości składanych wniosków pogubił sie także sam Skarżący bowiem w żądaniach skargi zawarł wniosek o zobowiązanie do działania Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z.– który nie jest organem w tym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

-----------------------

3