Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 219/08 w sprawie ze skargi J. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], 3. zasądza od Rady Miejskiej w Szczytnie na rzecz J. T. kwotę 930 (słownie: dziewięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. T. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w S. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w S. J. T. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

J. T. w skardze do sądu administracyjnego podniósł, iż nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy miejskiej w S., gdyż prowadził ją we własnym domu. Wpisy w ewidencji działalności gospodarczej, dokonane w czerwcu 2005 r., ze wskazaniem lokalizacji tej działalności przy ul. [...] w S., nie stanowią dowodu, iż rzeczywiście w tym miejscu skarżący prowadził własną działalność. Miejsce działalności w budynku komunalnym przy ul. [...] wskazane było na potrzeby Narodowego Funduszu Zdrowia jako miejsce wypisywania recept refundowanych przez NFZ. Skarżący podniósł, że nie zawierał z [...] spółką z o.o. w S. żadnej umowy najmu lub dzierżawy jakiegokolwiek pomieszczenia. Z tą spółką wiąże go umowa kontraktowa, na mocy której może być skierowany do świadczenia usług w każdym z obiektów spółki. Podkreślił, że nie miał i nie ma praw do dysponowania majątkiem Miasta ani majątkiem spółki. Zgodnie z umową kontraktową spółka udostępnia lekarzom pomieszczenia, sprzęt i aparaturę medyczną, co wyłącza możliwość naruszenia interesu publicznego i powstanie ryzyka działań korupcyjnych. Wywiódł, że nie ma związku funkcjonalnego pomiędzy mieniem gminy a działalnością gospodarczą radnego, w sytuacji gdy radny prowadzi tę działalność w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i wykorzystującego w swojej działalności mienie komunalne.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska w Szczytnie wniosła o jej oddalenie, wskazując, że skarżący prowadzi indywidualną praktykę lekarską wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej. Z zaświadczenia o wpisie do tej ewidencji wynika, że działalność gospodarcza prowadzona jest między innymi w budynku przy ul. [...] w S.. Obiekt ten należy do zasobu komunalnego Gminy Miejskiej Szczytno i stanowi jej własność. Pomieszczenia w tym budynku zostały oddane w najem spółce "[...]" i w jednym z nich skarżący prowadzi gabinet lekarski, udzielając świadczeń zdrowotnych na podstawie umowy zawartej ze spółką. Rada zauważyła, że lekarze prowadząc indywidualną praktykę lekarską, prowadzą działalność gospodarczą. Działalność gospodarcza skarżącego jest więc prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, co uzasadnia zastosowanie art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, który ustanawia zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i nakazuje zaprzestanie wykonywania tej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, pod rygorem wygaśnięcia mandatu. Ślubowanie miało miejsce dnia 27 listopada 2006 r. Skarżący powinien był zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy najpóźniej do dnia 27 lutego 2007 r., co jednak nie nastąpiło. Rada podniosła ponadto, że skarżący był i jest osobiście zainteresowany sprawą najmu przez spółkę "[...]" lokali w budynku przy ul. [...], na co wskazują jego liczne wystąpienia i działania w komisjach i na sesjach Rady Miasta. Rada nie podzieliła stanowiska skarżącego odnośnie wyłączenia zastosowania powyższego przepisu w sytuacji świadczenia usług medycznych na rzecz innego podmiotu wykorzystującego mienie komunalne gminy. Skarżący na podstawie umowy cywilnoprawnej świadczył usługi polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, a usługi były świadczone przy wykorzystywaniu mienia komunalnego, gdyż bezspornie skarżący korzystał z gabinetu znajdującego się w budynku stanowiącym własność gminy.

W złożonym na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego podkreślił, że nie zawierał on umowy najmu pomieszczeń w przedmiotowym budynku ani z gminą, ani ze spółką "[...]" i jest on jedynie dzierżycielem. Jeżeli skarżący wykorzystywał mienie, to tylko to, którym prawnie mogła dysponować spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, że na podstawie umowy najmu z dnia [...] października 2002 r., Spółka "[...]" wynajmowała pomieszczenia znajdujące się w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Podstawowej Opieki Zdrowotnej w S. przy ul. [...] na potrzeby prowadzonej poradni ogólnej i dziecięcej. Skarżący zawarł z tą spółką umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych i na jej podstawie wykonywał zawód lekarza w Niepublicznym Zakładzie Ambulatoryjnej Opieki Zdrowotnej "[...]" w S., znajdującym się pod wskazanym wyżej adresem. Nie budzi wątpliwości również fakt, iż nieruchomość powyższa jest własnością Miasta Szczytno.

Zdaniem Sądu skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie specjalistycznej praktyki lekarskiej przy wykorzystaniu mienia komunalnego gminy, skoro gabinet lekarski skarżącego znajduje się w budynku będącym własnością gminy, w której skarżący uzyskał mandat radnego. Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż w stanie faktycznym sprawy zakaz z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie został naruszony, skoro nie miał on prawnej możliwości dysponowania pomieszczeniem, w którym świadczył usługi medyczne i to spółka korzystała z mienia komunalnego gminy, natomiast on korzystał z mienia spółki. Dla ustalenia prawidłowego sensu normy zawartej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy uwzględnić reguły wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Zawarty w cytowanym wyżej art. 24f ust. 1 zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, należy oceniać zatem przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje "antykorupcyjne". Zasadność i prawidłowość wprowadzenia takich ograniczeń nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla w swoim orzecznictwie, iż sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź w sferze zatrudnienia. Brak ustawowego rozróżnienia formy i charakteru wykorzystywania mienia samorządowego nakazuje przyjęcie, że zakazem objęte są wszelkie przypadki wykorzystywania mienia samorządowego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, także gdy mają związek pośredni, np gdy umowa dzierżawy została zawarta nie bezpośrednio z gminą, ale z samorządową jednostką organizacyjną czy też stosunek najmu lokalu nie łączy radnego bezpośrednio z gminą lecz innym podmiotem. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, z faktu, iż skarżący nie zawierał umowy najmu gabinetu, w którym prowadzi praktykę lekarską, nie można wywodzić, iż nie wykorzystywał on mienia gminy, w której uzyskał mandat do prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Radnemu przysługują rozległe kompetencje, a sposób ich wykonywania może ułatwiać (lub utrudniać) działalność podmiotom gospodarczym na terenie gminy, w której sprawuje on mandat. Skarżący miał realną możliwość wpływania na funkcjonowanie spółki, na rzecz której świadczył usługi i działania takie podejmował, co wynika wprost z protokołów sesji Rady Miejskiej, znajdujących się w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż pozbawienie skarżącego zaskarżoną uchwałą mandatu narusza zasady demokracji samorządowej, Sąd stwierdził, że prawo do sprawowania mandatu w organach władzy samorządowej nie jest słusznie nabytym prawem podmiotowym odnoszącym się do całego okresu kadencji. Uzyskanie mandatu radnego nie stanowi w sensie prawnym gwarancji, że wybrana osoba będzie pełnić mandat przez całą kadencję, rada gminy winna zawsze stwierdzać możliwie najszybciej wygaśnięcie mandatu radnego przez osoby łamiące ustawowe zakazy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił:

1) błędną wykładnię art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności pojęcia "prowadzić działalność gospodarczą na własny rachunek (..) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" poprzez

- uznanie, iż czasowe świadczenie usług medycznych w pomieszczeniach, których najemcą jest spółka z o.o. będąca samoistnym posiadaczem nieruchomości na podstawie stosunku prawnego najmu oznacza, że osoba będąca radnym i nieposiadająca tytułu prawnego do nieruchomości wykorzystuje mienie komunalne gminy, w sytuacji, gdy nie ma on prawa rozporządzania tym mieniem, gospodarowania nim, zarządzania, dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych, których treścią byłoby rozporządzenie nieruchomością, a tym samym dokonanie wykładni rozszerzającej przytoczonego przepisu i wbrew ratio legis mającego na celu zapobieganie sytuacjom korupcyjnym,

- uznanie, iż zakazem wynikającym z przytoczonego przepisu objęte są wszelkie przypadki wykorzystywania mienia samorządowego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, podczas gdy w żaden sposób nie wynika to z dyspozycji przepisu i stanowi wyraz dokonania wykładni wbrew literalnemu brzmieniu przepisu.

2) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie, iż przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego, Sąd zaś pominął przy dokonywaniu wykładni przytoczony aspekt przedmiotowej sprawy i pod pozorem dokonania wykładni celowościowej i funkcjonalnej dokonał wykładni rozszerzającej przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uznając, iż pierwszeństwo przysługuje wyłącznie dla interesu publicznego wyrażającego się w zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania poddające w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość,

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez przekroczenie ustawowego zakresu kontroli działalności administracji publicznej i dowolne przyjęcie, wbrew zakresowi zaskarżenia i zarzutom skargi, a także wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, iż skarżący wywiera na organy gminy naciski dotyczące warunków najmu, w sytuacji gdy takie działania nigdy nie miały miejsca, a ponadto okoliczności te nie stanowią materii mieszczącej się w ramach kompetencji sądownictwa administracyjnego,

4) art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie, iż organ nie przekazał wraz ze skargą wszystkich akt sprawy (w szczególności umów o świadczenie usług medycznych), co ujawniło się w toku rozprawy, zamkniętej w tym samym dniu, co uniemożliwiło dalszą weryfikację skarżącemu kompletności akt, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a ewentualnie o uchylenie wyroku oraz uchwały Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia [...] lutego 2008 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Szczytno wniosła o jej oddalenie, popierając stanowisko Sądu zawarte w skarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnymi zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zawiera rozstrzygnięcia, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje

organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej.

Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Podstawę wygaśnięcia mandatu stanowił przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz.1547 ze zm.), zastosowany w sytuacji, gdy radny nie zaprzestał działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego może nastąpić tylko, gdy rada gminy (miasta) ustali wystąpienie w/w dwóch przesłanek łącznie. W sprawie wymagało ustalenia wystąpienie drugiej przesłanki - wykorzystanie mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej, nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący wykonując zawód lekarza i świadcząc na podstawie umowy cywilnoprawnej usługi polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, prowadzi działalność gospodarczą, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż czasowe świadczenie usług medycznych w pomieszczeniach, których najemcą jest spółka z o.o. będąca samoistnym posiadaczem nieruchomości na podstawie stosunku prawnego najmu oznacza, że osoba będąca radnym i nieposiadająca tytułu prawnego do nieruchomości wykorzystuje mienie komunalne gminy, w sytuacji, gdy nie ma on prawa rozporządzania tym mieniem, gospodarowania nim, zarządzania, dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych, których treścią byłoby rozporządzenie nieruchomością oraz uznanie, że zakazem objęte są wszelkie przypadki wykorzystywania mienia samorządowego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, podczas gdy w żaden sposób nie wynika to z dyspozycji przepisu. W niniejszej sprawie zarzuty powyższe należy uznać za trafne.

Dyspozycja przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Z reguły nie ma takiego związku w sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który to podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne. Omawianego przepisu nie można bowiem rozumieć w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt II OSK 882/04). Świadczenie usług zdrowotnych przez radnego na rzecz Zakładu, który korzysta z mienia komunalnego, nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego, ponieważ nie ma on żadnego tytułu prawnego do władania mieniem komunalnym. Wykonywana przez skarżącego działalność nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może prowadzić do uznania, że korzystanie z mienia komunalnego - wyłącznie w sensie faktycznym - powoduje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis ten, wprowadzający ograniczenie w swobodzie prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej, aby wyłączyć możliwość powstania sytuacji mogących podważać autorytet organów samorządu terytorialnego poprzez postawienie pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób pełniących mandat radnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Z tych względów podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego: art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji także art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Niezrozumiały natomiast jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Jak wynika jednak z uzasadnienia tego zarzutu dotyczy on w istocie przepisu ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Taki zarzut jest zaś niezasadny. Należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu.

Odnośnie zaś wskazywanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zauważyć należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia powołanego przepisu poprzez nieuwzględnienie, iż organ nie przekazał wraz ze skargą wszystkich akt sprawy (w szczególności umów o świadczenie usług medycznych), co ujawniło się w toku rozprawy, zamkniętej w tym samym dniu, co uniemożliwiło dalszą weryfikację skarżącemu kompletności akt, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie znajduje uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną słusznie podniesiono, że skarżący sam oświadczył, że firma [...] udostępnia mu pomieszczenia, sprzęt i aparaturę medyczną niezbędne do prawidłowej realizacji umowy (pismo z dnia 13 lutego 2008 r.: "wezwanie do usunięcia naruszeń"), co nie było kwestionowane przez organ i wzięte pod uwagę przy podjęciu uchwały, zaś skarżący przedłożył na rozprawie dowody uzupełniające z dokumentów (m.in. umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych zawartą między Spółka [...] a J. T.). W tych okolicznościach zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nietrafny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.