Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy ref. sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały skargę oddala.

Rada Miasta Krakowa w dniu 10 lipca 2019 r., podjęła uchwałę Nr XXI/441/19 w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie.

W dniu 14 sierpnia 2019 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXI/441/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2019 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie - w całości.

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że w dniu 17 lipca 2019 r. do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego została przekazana uchwała Nr XXI/441/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2019 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie. Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Krakowa o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności ww. uchwały. O wszczętym postępowaniu nadzorczym organ nadzoru poinformował również Prezydenta Miasta Krakowa. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta Krakowa zajął stanowisko w sprawie. Do wyjaśnień Przewodniczący Rady Miasta Krakowa dołączył także opinię Prezydenta Miasta Krakowa, w której to opinii Prezydent negatywnie odniósł się do projektu przedmiotowej uchwały.

Organ nadzoru zakwestionował dopuszczalność zapisów uchwały, jako naruszających w jego ocenie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Stwierdził, że jej treść w istocie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i narusza obowiązujące przepisy prawa. Podstawę prawną upoważniającą Radę Miasta Krakowa do podjęcia wzmiankowanej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.). Stosownie do brzmienia tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W ocenie organu nadzoru przywołany przepis ustawy zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Powszechnie przyjmuje się jednak, tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Organ nadzoru odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 3514/15. Za daleko idący zatem uznać należy taki sposób redagowania kierunków działania organu wykonawczego, który zmierza do nadania im charakteru wiążących ustaleń. Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe podejmowane przez organ stanowiący ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany (rekomendowany) sposób działania organu wykonawczego gminy. Uchwały kierunkowe nie mogą zatem obligować organu wykonawczego do podejmowania określonych uchwałą zachowań czy też obligować go do podjęcia konkretnych działań.

Z treści kwestionowanej niniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały wynika jednakże jednoznaczny zapis wskazujący na wolę Rady Miasta Krakowa do zobowiązania Prezydenta do podjęcia wszelkich możliwych prawnie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta i opracowanie wyników tych działań w formie raportu końcowego. Jak dalej wynika z treści tej uchwały, w celu wykonania powyższego zadania zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do powołania zespołu zadaniowego, którego celem będzie - cyt.: "(...) koordynacja wykonania niezależnych badań stanu gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych na terenie i w okolicy terenów należących do [...], ze szczególnym uwzględnieniem terenów składowisk odpadów poprodukcyjnych metalonośnych, w tym hałda żużla w Pleszewie, będących zarówno we władaniu [...], jak i Gminy Miejskiej Kraków i władz wojewódzkich" (§ 2 uchwały). Dalej zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do opracowania wyników podjętych czynności w formie raportu końcowego, który to raport wraz ze wskazaniem potencjalnych kosztów remediacji terenów należących do [...] [...] S.A., ale również będących we władaniu Gminy Miejskiej Kraków i Województwa Małopolskiego, a przede wszystkim obszar Projektu "[...]", winien zostać przedstawiony Radzie Miasta Krakowa w terminie do końca listopada 2019 r. (§ 3 uchwały).

W ocenie organu nadzoru sformułowania zawarte w początkowej części § 1 w zakresie użycia w jej treści zwrotu "ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działań polegające na podjęciu wszelkich możliwych prawnie działań" nie zmieniają jej stanowczego brzmienia i w rezultacie nie stanowią o określeniu kierunku działania, a nakazują Prezydentowi Miasta podjęcie konkretnego działania, jakim jest ocena stanu środowiska w Nowej Hucie.

Zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2019 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.) organami ochrony środowiska są: (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), starosta, sejmik województwa, marszałek województwa, wojewoda, minister właściwy do spraw środowiska, Generalny Inspektor Ochrony Środowiska oraz regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 376 ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 377 tej ustawy, jeżeli ustawa tak stanowi - zadania w zakresie ochrony środowiska wykonują także organy Inspekcji Ochrony Środowiska działające na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przywołane poniżej akty prawne statuują po stronie organów ochrony środowiska szereg zadań i kompetencji, przypisanych tym organom. Wskazać należy, że wśród tych podmiotów nie wymieniono organu stanowiącego gminy. Organ nadzoru przedstawił następnie uregulowania prawne dotyczące kompetencji poszczególnych organów w zakresie ochrony środowiska. Odwołał się do treści: art. 379 ust. 1, ust. 2, ust. 5, art. 101b, art. 101 c i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 2 ust. 1 pkt 8, art. 2 ust. 1 pkt 2a z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1355), art. 349 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.). Analizując przywołane przykładowo regulacje dotyczące zadań i kompetencji w zakresie ochrony środowiska organ nadzoru wskazał, że podejmując rzeczoną uchwałę Rada Miasta Krakowa w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Uchwała wykracza poza zakres przyznanego radzie upoważnienia ustawowego do stanowienia o kierunkach działania, a nadto ogranicza samodzielność organu wykonawczego, ale przede wszystkim także podmiotów kompetentnych wyspecjalizowanych w ochronie środowiska w realizacji przyznanych im ustawowo kompetencji.

Organ nadzoru konkludował, że uchwała Nr XXI/441/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2019 r. została podjęta z przekroczeniem kompetencji do stanowienia prawa, a także w istotny sposób narusza ona obowiązujące przepisy prawa. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Gmina Miejska Kraków wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym polegającym na jego błędnej wykładni skutkującej uznaniem przez organ nadzoru, że Rada Miasta Krakowa, podejmując uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa polegających na podjęciu wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań w celu wyjaśnienia stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze Dzielnicy XVIII Nowa Huta, swoim działaniem przekroczyła kompetencje do stanowienia prawa;

art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nie uwzględnienie przysługujących Radzie Miasta Krakowa kompetencji albowiem dla Rady celem nadrzędnym podjętej uchwały była ochrona zdrowia mieszkańców przed ewentualnym zagrożeniem związanym ze stanem środowiska, tym samym Rada działała w ramach swoich uprawnień;

art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie;

naruszenie art. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 2, 163, 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady samodzielności Gminy poprzez pozbawienie przez Wojewodę Małopolskiego Rady Miasta Krakowa możliwości decydowania o kierunkach działań dla Prezydenta wynikającej wprost z art.18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zastrzeżone ustawą zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustawa zasadnicza oraz ustawa o samorządzie gminnym rozróżniają zatem w sposób wyraźny organy stanowiące i wykonawcze gminy. Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Domniemanie właściwości rady gminy "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy - jako organ kolegialny - podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten niewątpliwie wyznacza zakres delegacji ustawowej dla rady gminy. Przepis ten zezwala radzie gminy na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach wójta. Unieważniona przez organ nadzoru uchwała w żaden sposób nie narusza kompetencji ani Prezydenta ani innych organów ochrony środowiska i została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego albowiem zawiera kierunek działań oraz wskazówki dla organu wykonawczego. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu uchwały celem podstawowym uchwały Nr XXI/441/19 Rady Miasta Krakowa jest ochrona zdrowia mieszkańców Krakowa. Wobec tego rada gminy realizując zadanie określone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, miała na celu wyłącznie ochronę zdrowia mieszkańców Gminy w szczególności terenu potencjalnie zagrożonego. Rada Miasta Krakowa wytyczyła w tym zakresie pewne działania mające chronić mieszkańców przed ewentualnymi istotnymi zagrożeniami. Celem podjętej uchwały, kierunkiem działania było zapobieżenie negatywnym skutkom potencjalnego zagrożenia dla zdrowia mieszkańców wskazanej dzielnicy.

Rada Miasta Krakowa wskazała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta istotnymi sprawami wspólnoty samorządowej realizując jedno z zadań własnych gminy jakim jest ochrona zdrowia mieszkańców (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) jak i ochrona środowiska i przyrody (art. 12 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie powiatowym).

Wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego Rada Miasta Krakowa nie ograniczyła samodzielności organu wykonawczego ani innych podmiotów wyspecjalizowanych w ochronie środowiska ani też nie naruszyła kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa czy też wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym innych organów ochrony środowiska. W żaden sposób "stanowienie" określone w uchwale Rady Miasta Krakowa Nr XXI/441/19 nie wkroczyło w zakres kompetencji należnych ustawowo Prezydentowi czy innym organom z mocy ustawy.

Skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta wskazuje kierunek działań ale tylko takich, które są możliwe i dopuszczalne prawnie. Rada wskazuje kierunek działań istotny z perspektywy potrzeb wspólnoty samorządowej. Uchwała w żaden sposób nie narusza kompetencji innych organów, gdyż jako uchwała kierunkowa nie może ich naruszać, albowiem w swej treści nie wprowadza przepisów kategorycznych regulujących daną sprawę.

W uchwale Nr XXI/441/19 Rady Miasta Krakowa w treści § 1 znajduje się klauzula, która zastrzega że kierunki uchwalane dla Prezydenta Miasta Krakowa mają polegać wyłącznie na podjęciu wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań w celu wyjaśnienia stanu środowiska. Tym samym uchwała nie ma władczego, kategorycznego brzmienia więc zarzut, że uchwała narusza kompetencje innych organów już tylko z tego powodu jest chybiony. Przedmiotową uchwałą Rada Miasta Krakowa zwraca się do Prezydenta Miasta Krakowa o podjęcie jedynie takich działań, które są możliwe i prawnie dopuszczalne, tym samym nie mogą to być działania które naruszają kompetencje organu wykonawczego czy też innych organów. W istocie rzeczy, Rada Miasta Krakowa wnosi jedynie o realizację jej zamysłu przedstawionego w uchwale, wyłącznie wówczas gdy będzie to możliwe i prawnie dopuszczalne. Strona skarżąca podkreśliła, że Kraków jako Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą także zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie powiatowym jako jedno z zadań powiatu wskazuje ochronę środowiska i przyrody.

Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała przede wszystkim ma na celu ochronę zdrowia mieszkańców, o czym jest mowa w uzasadnieniu do projektu uchwały: "Mając na uwadze ryzyko ewentualnego zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców Krakowa...". Przepisy § 2 i 3 kwestionowanej uchwały zawierają jedynie pewne wytyczne, propozycje realizacji uchwały, natomiast zgodnie z § 1 uchwały to Prezydent Miasta Krakowa podejmie decyzje w zakresie czy i w jaki sposób zrealizować zapisy uchwały. O sposobie realizacji uchwały w ramach kompetencji wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zdecyduje organ wykonawczy. Wobec powyższego organ wykonawczy dysponuje następującymi możliwościami w zakresie realizacji uchwały kierunkowej: a/ może zrealizować uchwałę w całości, o ile uzna, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne; b/ może nie realizować uchwały w całości, o ile uzna, że nie jest to możliwe lub/i prawnie dopuszczalne; c/ może zrealizować uchwałę w pewnej części, o ile uzna, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne; d/ może również zrealizować uchwałę w sposób odbiegający od treści uchwały "kierunkowej", informując Radę Miasta Krakowa o powodach takiego działania. Tym samym w przypadku stwierdzenia braku możliwości i prawnej dopuszczalności wyznaczonego kierunku działań Prezydent nie będzie realizował uchwały. Rada przedstawiła jedynie kierunek działań, natomiast to Prezydent w ramach swoich kompetencji oceni możliwość i sposób jej realizacji. W ramach swoich kompetencji organ wykonawczy, może: a/ przygotować projekt uchwały, w którym w sposób odpowiedni do przeprowadzonej analizy faktycznej i prawnej, zaproponuje Radzie Miasta Krakowa dokonanie stosownych zmian, korekt uchwały "kierunkowej"; b/ przygotować i przedstawić Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały, w którym zaproponuje organowi stanowiącemu uchylenie w całości podjętej uchwały. Działania te nie są, w ocenie strony skarżącej, działaniami o charakterze koniecznym, obligatoryjnym a jedynie możliwym do przeprowadzenia.

Ponadto strona skarżąca zauważyła, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co zostało powtórzone w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia przesłanek wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i winno być uchylone przez sąd.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Argumentował, że kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do konkretnego zachowania, jakim jest podjęcie wszelkich możliwych prawnie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII nowa Huta i opracowanie wyników tych działań w formie raportu końcowego. Z treści uchwały kategorycznie i jednoznacznie wynika w celu wykonania powyższego zadania zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do powołania zespołu zadaniowego, którego celem będzie koordynacja wykonania niezależnych badań stanu gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych na terenie i w okolicy terenów należących do [...], ze szczególnym uwzględnieniem terenów składowisk odpadów poprodukcyjnych metalonośnych, w tym hałda żużla w P., będących zarówno we władaniu [...], jak i Gminy Miejskiej Kraków i władz wojewódzkich (§2 uchwały). Nadto wyraźnie zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do opracowania wyników podjętych czynności w formie raportu końcowego o skonkretyzowanej treści, następnie nakazano jego przedstawienie Radzie Miasta Krakowa w terminie do końca listopada 2019 r. (§3 uchwały).

Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia spraw należących do jego kompetencji względnie kompetencji innych podmiotów. W ramach ww. normy nie mieści się również uprawnienie do kreowania wytycznych, które mają dotyczyć podejmowania działań kontrolnych w zakresie stanu środowiskowego na obszarze konkretnego terenu.

Organ nadzoru podzielił tę część argumentacji skargi, w której strona skarżąca zwraca uwagą na istotność podziału kompetencji między organami gminy na stanowiące i wykonawcze, nie zgadzając się jednocześnie z wnioskami wyciągniętymi z przedstawionej argumentacji. Ustawa ustrojowa rozróżnia wyraźnie kompetencje poszczególnych organów gminy przyznając radzie gminy właściwość w sferze stanowienia prawa oraz kontroli, a wójtowi kompetencje wykonawcze. Jako podstawę prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miasta Krakowa wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zatem przede wszystkim ww. przepis był przedmiotem wykładni w toku dokonywania oceny prawnej podjętej uchwały. Przywołany w skardze art. 18 ust. 1 u.s.g. wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie stanowi normy kolizyjnej ani nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej uprawniającej radę gminy do podjęcia uchwały o zakwestionowanej treści. Kompetencje rady gminy określone dyspozycją art. 18 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać jako właściwość działania rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, ale tylko w tych obszarach, w których rada może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Domniemanie to zatem obejmuje sprawy pozostające w zakresie działania gminy ale w zakresie tego rodzaju kompetencji, które są z istoty właściwe dla rady, jako organu kolegialnego, a zatem związane z tworzeniem prawa w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz dotyczące działań kontrolnych ściśle określonych przepisami prawa. Poza zakresem spraw należących do kompetencji rady należą te o charakterze wykonawczym, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g. przynależące do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), jak również co oczywiste sprawy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów. Z przepisu art. 30 ust 2 u.s.g. wprost wynika, że do zadań wójta należy w szczególności: przygotowanie projektów uchwał rady gminy oraz określanie sposobu wykonywania uchwał. Natomiast tak z art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.) wynika wymóg działania organów na podstawie i w granicach prawa.

Wymóg działania na podstawie i w granicach prawa to ścisłe przestrzeganie zakresu upoważnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa i w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W ocenie organu nadzoru podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze określone treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 us.g. czym naruszyła w stopniu istotnym ww. przepis prawa. Kompetencja do stanowienia o kierunkach działania, jak była mowa o tym powyżej, nie oznacza przyznania uprawnienia dla rady gmin do zobowiązania wójta do konkretnego działania. Wytyczne redagowane w oparciu o ten przepis nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego, a nie innego, konkretnego sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta nie może więc nakazywać Prezydentowi podejmowania określonych działań w indywidualnych sprawach. Kwestionowana uchwała naruszała w tym względzie także przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.sg. poprzez wkroczenie w kompetencje należące do organu wykonawczego gminy. Wbrew twierdzeniom skarżącej z treści ocenianej uchwały jednoznacznie wynika zapis wskazujący na wolę Rady Miasta Krakowa zobowiązania Prezydenta Miasta do podjęcia określonych jej treścią działań. W zapisach uchwały nie skoncentrowano się na określeniu zasadniczych priorytetów działania organu wykonawczego, ale narzucono Prezydentowi Miasta Krakowa określony, konkretny sposób działania. Powyższe potwierdzają szczegółowe zapisy zakwestionowanej uchwały, zwłaszcza użyte w niej kategoryczne sformułowania. W ocenie organu nadzoru sposób redakcji uchwały, jej treść merytoryczna oraz kategoryczne zwroty jednoznacznie wskazują, że uchwała wykracza poza charakter uchwały kierunkowej, wkraczając zarazem w kompetencje organu wykonawczego.

Nie można zgodzić się z argumentacją jakoby okolicznością łagodzącą, tudzież broniącą legalność zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa miało być to, że uchwała ta została sformułowana w sposób warunkowy i z tego tytułu uznana została za "uchwałę warunkową". Wręcz przeciwnie, argumentacja ta w ocenie strony do skarżącej przeciwnej potwierdza także z tego tytułu niezgodność z prawem takiej uchwały. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości podejmowania uchwał warunkowych w znaczeniu przedstawionym w skardze. Nie do przyjęcia jest argumentacja, wedle której rada gminy byłaby uprawniona do podejmowania uchwał warunkowych, określających sposób działania organu wykonawczego, których realizacja byłaby uzależniona jedynie od uznania przez organ wykonawczy za prawnie dopuszczalną. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadami tworzenia prawa, które w ramach procesu legislacyjnego zakładają przeprowadzanie analiz prawnych podejmowanych działań celem wykluczenia tych z nich, które mogą narażać organy je tworzące na konsekwencje prawne i materialne. Na gruncie przedstawionej argumentacji wyłania się podstawowa wątpliwość o sens podejmowania takiej uchwały. Po co, to znaczy, w jakim konkretnie celu, radni mieliby podejmować uchwałę skoro z założenia zakładaliby, że jest lub wedle wszelkich przypuszczeń może być ona niezgodna z prawem. Przyjęcie wskazanej argumentacji prowadzi nadto do wniosku, że rada gminy niejako z premedytacją może podejmować uchwały kierunkowe niezgodne z prawem, a ocena co do zgodności z prawem ma rzekomo należeć jedynie do organu wykonawczego. Twierdzenie to jest ewidentnie sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 K.p.a. Co więcej, jak wynika z dalszych wywodów skargi, strona skarżąca zdaje się wykluczać ocenę nadzorczą wojewody tego rodzaju uchwał, twierdząc, że ocena legalności uchwał kierunkowych ma należeć jedynie do organu wykonawczego, bowiem wojewoda kwestionując tego rodzaju uchwały ingeruje w samodzielność organów gminy oraz wpływa na ich wzajemną relację. Przyjęte twierdzenia w ocenie strony skarżącej wprost naruszają konstytucyjną zasadę sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego oraz stoją w sprzeczności z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru w aktualnym stanie prawnym ocena legalności uchwał kierunkowych podejmowanych przez rady gmin winna mieć na uwadze również okoliczność wynikającą z wprowadzenia do ustaw ustrojowych instytucji raportu o stanie gminy. Jak bowiem wynika z brzmienia art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport ten obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. W ocenie organu nadzoru podejmowane przez rady gmin uchwały kierunkowe stanowią w aktualnym stanie prawnym część przedstawianego przez wójta raportu o stanie gminy obejmującego m.in. sposób realizacji podjętych przez radę uchwał, w tym także uchwał kierunkowych. Okoliczność ta niewątpliwie wpływa na znaczącą ilość podejmowanych uchwał kierunkowych, niemniej każda z nich z mocy ustawy o samorządzie gminnym podlega ocenie nadzorczej wojewody i w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, tak jak w niniejszej sprawie, organ ten stosownie do przyznanych mu kompetencji uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019.506, dale w skrócie u.s.g.) w art. 85 stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. A zgodnie z art. 86 cyt. ustawy organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Z z brzmieniem przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Istotna w tym zakresie jest regulacja z art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru poddał kontroli nadzorczej uchwałę Nr XXI/441/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2019 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie. Przedmiotowa uchwała została przekazana Wojewodzie Małopolskiemu do oceny nadzorczej w dniu 17 lipca 2019 r. , a zatem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Małopolski dochował termin z art. 91 ust. 1 u.g.n.

Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednak nie każdy przypadek stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Musi to być bowiem sprzeczność istotna. Pogląd ten jest utrwalony zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko istotne naruszenie prawa uchwałą organu oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w judykaturze przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa (stanowiącymi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu), o jakich mowa w powyższym przepisie stanowią takie naruszenia prawa jak m.in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy naruszenie procedury przy podjęciu uchwały.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując w nim na istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. polegające na wykroczeniu poza upoważnienie do stanowienia o kierunkach działania wójta. Nadto zarzucił naruszenie zasady praworządności sformułowanej w przepisie art. 7 Konstytucji RP w zw. z przepisami art. 376 i 377 ustawy z 27. 04. 2019 r. Prawa ochrony środowiska (Dz. U. 2019. 1396 z późn. zm.) wskazując, ze wśród podmiotów wykonujących zadania w zakresie ochrony środowiska nie została wskazana rada gminy.

Strona skarżąca kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie zgadza się, że przedmiotowa uchwała rażąco narusza prawo ze względu na przekroczenie kompetencji przysługujących radzie gminy, a przez to ograniczenie kompetencji wójta (burmistrza prezydenta miasta).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że podstawą prawną uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/441/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2019 r. jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Zagadnienie charakteru prawnego uchwał wydawanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w tym zakresie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15, zgodnie z którym norma z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów o charakterze kierunkowym, wskazujących jedynie cele, priorytety działania organu wykonawczego gminy, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach to działanie ma być przez ten organ podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego (...). W doktrynie również zwraca się uwagę, że stanowienie o kierunkach działalności wójta nie obejmuje podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta, ograniczając samodzielność realizowania przez wójta ustawowo przyznanej mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jak również określa się "sposób załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych (...), gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego i prowadziło do rozstrzygnięć podejmowanych bez udziału strony" (B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Lex 2018 r., teza 5).

Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nr [...] z 14 sierpnia 2019 r. o naruszeniu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. co skutkuje stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Zgodnie bowiem z przepisem z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność realizować, natomiast uchwała wydana w tym trybie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Podkreślić trzeba, że ww. regulacja prawna stanowi samodzielną podstawą do działania rady gminy upoważniając ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również stanowisko zawarte w wyroku NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15 (Legalis nr 1694459), zgodnie z którym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, nie przesądzających jednak w jaki sposób i w jakich formach działanie to może być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Uchwały podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, ponieważ naruszałoby to ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przewidziano, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z kierunkowej uchwały rady podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Działając w trybie ww. przepisu rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8.05. 2018 sygn. akt IV SA/po 1053/17).

Odnosząc powyższe do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy się zgodzić z organem, że treść zakwestionowanej uchwały, w której nakazano Prezydentowi Miasta Krakowa podjęcie zadań w dużym stopniu sprecyzowanych, a także ich stanowcze brzmienie stanowią o rażącym naruszeniu prawa w tym przde wszystkim normy z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W tym miejscu trzeba też zauważyć, że w mniejszym zakresie istotna jest sama treść zaskarżonej uchwały odnosząca się w rozpoznawanej sprawie do ochrony środowiska, a dokładnie stanu środowiska w Nowej Hucie (a zatem także zdrowia mieszkańców), lecz przede wszystkim forma zawartych w niej sformułowań wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego. Podkreślić należy, że stanowienie ponad upoważnienie do stanowienia uchwał kierunkowych narusza kompetencje przysługujące wójtowi, a w rozpoznawanej sprawie Prezydentowi Miasta K., wynikające z przepisu art.30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W przepisie tym wskazano bowiem, że do zadań wójta należy w szczególności: określenie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Tym samym do kompetencji organu wykonawczego gminy należy wskazanie w jakim terminie, w jaki sposób i w oparciu o jakie środki finansowe cele ustalone w uchwale kierunkowej zostaną zrealizowane. Przypomnieć trzeba, że uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXI/441/19 z 10 lipca 2019 r. w § 1, w którym ustalono kierunki działania dla Prezydenta M. Krakowa równocześnie zobowiązano go do "podjęcia wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta i opracowanie wyników tych działań w formie raportu końcowego". W § 2 zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do powołania zespołu zadaniowego, określając kto w skład takiego zespołu wejdzie oraz wskazując, że celem tego zespołu będzie "koordynacja wykonania niezależnych badań stanu gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych na terenie i w okolicy terenów należących do [...], ze szczególnym uwzględnieniem terenów składowisk odpadów poprodukcyjnych metalonośnych, w tym hałdy żużla w P., będących zarówno we władaniu [...], jak i Gminy Miejskiej Kraków i władz wojewódzkich". Z koeli w § 3 uchwały zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do opracowania końcowego raportu z przeprowadzonych prac wraz ze wskazaniem potencjalnych kosztów remediacji terenów należących do [...] ale również będących we władaniu Gminy Miejskiej Kraków i Województwa Małopolskiego, a przede wszystkim obszar Projektu "Kraków - Nowa Huta Przyszłości" jednocześnie ustalając, że raport ten powinien zostać przedstawiony Radzie Miasta Krakowa w terminie najpóźniej do końca listopada 2019 r.

Analizując przedmiotową uchwałę dotyczącą działań kontrolnych stanu środowiska w Nowej Hucie trzeba się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu, że wykracza ona i to znacznie poza dopuszczalną treść tzw. uchwał kierunkowych. Uchwała ta ustala bowiem w sposób sprecyzowany nie tylko cel działania (kontrola stanu środowiska w Nowej Hucie) ale zobowiązuje Prezydenta m. Krakowa do opracowania wyników w formie raportu końcowego (§ 1 uchwały ), ale narzuca Prezydentowi obowiązek powołania zespołu zadaniowego i określa jego skład oraz sposób działania , wskazując co i w jaki sposób i w jakim miejscu powinno podlegać badaniu (§ 2), wreszcie ustala końcowy termin przedstawienia Radzie Miasta Krakowa opracowanego raportu końcowego. Tym samym należy się zgodzić z organem, że w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale znacząco przekroczono dopuszczalny zakres regulacji w tzw. uchwałach kierunkowych. Rada Miasta Krakowa ustaliła bowiem kierunek działania polegający na podjęciu działań kontrolnych stanu środowiska w Nowej Hucie ale dokonała tego w sposób niezgodny z upoważnieniem ustawowym (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Doprecyzowała bowiem i skonkretyzowała sposób realizacji ustalonego kierunku działania organu wykonawczego.

W tym stanie rzeczy także pozostałe zarzuty skargi dotyczące m. in n. naruszenia art. 18 ust. 1 u.s.g. , art. 91 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g., a także art. 2 u.s.g. w zw. z art.16 ust. 2, 163 i 165 Konstytucji nie mogły odnieść skutku. Przede wszystkim jednak niezasadny okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozostawia zatem wątpliwości, iż na Prezydenta Miasta Kraków nałożone zostały wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowane obowiązki, które dodatkowo nie tylko nie mają oparcia w prawie, a których wykonanie - poprzez stworzenie alternatywnych procedur wobec tych znanych prawu - mogło prowadzić do naruszenia prawa. Dodać też trzeba, że zasadnicze wątpliwości budzą te argumenty skargi, w których skarżąca Gmina Miejska Kraków wskazuje, że przedmiotowa uchwała stanowi "uchwałę warunkową", a zatem Prezydent nie musi się jej wykonać w taki sposób jak w niej ustalono. Argumentacje te trzeba uznać za chybiona gdyż brak podstawy prawnej dla stanowienia tego rodzaju uchwał.

Z tych względów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a