Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. ([...]), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze - dotyczące odwołania M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2007r. ([...]) nakazującej rozbiórkę dachu jednospadowego, samowolnie wybudowanego na budynku gospodarczym, na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w M. - do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego (P 37/06).

Zdaniem organu, złożenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o treści "czy art. 48 ust. 2 pkt lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP" uzasadnia zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia D. S., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na wyrok NSA z dnia 10 września 1997r. (sygn. akt SA/Bk 969/96, LEX nr 30619) stwierdził, że postępowanie dotyczące sprawdzenia zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów przez Trybunał Konstytucyjny nie daje podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, gdyż między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy tzn. bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie decyzji.

Organ odwoławczy dodał, że zawieszenia postępowania, w sprawie w której wniesiono pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, może dokonać jedynie sąd administracyjny orzekający w tej sprawie, a nie organ administracyjny.

Ponadto, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi leżeć w kompetencji innego organu lub sądu. Natomiast Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem, gdyż nie jest wymieniony w art. 175 Konstytucji RP, który stanowi katalog zamknięty.

Organ podkreślił, że ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu prawa stanowi podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 a § 1 kpa.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła D. S., w której wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Skarżąca zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144kpa i art. 105 kpa wskazała, że powołane przepisy zostały zastosowane nieprawidłowo.

Zdaniem skarżącej, zgodnie z treścią art. 144 kpa przepisy dotyczące odwołań winny być stosowane "odpowiednio", natomiast organ zastosował je wprost. Organ winien ograniczyć rozstrzygnięcie jedynie do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego. Jego umorzenie było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa nie mogą stanowić samoistnej podstawy umorzenia postępowania wpadkowego. Podstawę taką należy wywodzić zawsze w związku art. 105 kpa. To, że postanowienie organu I instancji było bezprzedmiotowe nie oznacza, że postępowanie to było jednocześnie bezzasadne. Bezzasadności postanowienia nie należy łączyć z bezzasadnością postępowania.

Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała poglądy doktryny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawieszające z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie odwoławcze toczące się w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego dachu na budynku gospodarczym M. P., ze względu na wniesienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści "czy art. 48 ust 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust.3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane są zgodne z art. 2, art. 32 ust 1 Konstytucji RP".

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W ocenie Sądu, stanowisko jak i orzeczenie, które powołał organ w zaskarżonym postanowieniu nie jest zasadne.

Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powstał i funkcjonuje w takim samym brzmieniu od daty uchwalenia ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w 1960 r. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiąca podstawę jego działania została natomiast uchwalona w dniu 29 kwietnia 1985 r. Zatem fakt, że w treści art. 97 k.p.a. nie ujęto Trybunału Konstytucyjnego - choć możliwość tą przewidziano w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa - nie wyłącza zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Ponadto - zdaniem Sądu - organ błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie pytania prawnego, jako leżące w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez inny organ lub sąd, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem.

W tym miejscu wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 173 i 174 Konstytucji RP Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. W przepisie artykułu 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wprost wskazano, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, mieści się zatem zarówno w pojęciu sądu jak i organu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Podobnie nie było zasadne stanowisko organu, iż w sprawie po jej zakończeniu i ewentualnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją może mieć zastosowanie art. 145a kpa, przewidujący możliwość żądania wznowienia postępowania również w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, Zauważyć należy, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do przypadków, w których zapadła już ostateczna decyzja administracyjna, a nie do toczących się postępowań.

Nadto, dodać należy, że przesłanki zastosowania art. 145a kpa mogą uniemożliwić stronie ochronę swojego prawa, bowiem z żądaniem wznowienia na tej podstawie należy wystąpić w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, który może też określić datę utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego lub jego części. Trybunał rozpoznaje sprawy w kolejności wpływu. Okoliczności te mogą w niektórych przypadkach zamknąć drogę do uchylenia aktu administracyjnego, ze względu na treść art. 146 § 1 kpa, który możliwość uchylenia decyzji w tym trybie dopuszcza jedynie w ciągu pięciu lat od daty jej doręczenia.

Powołanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1997 r., sygn. akt SA/Bk 969/96 również nie uzasadniało odmowy zawieszenia postępowania ze względu na wniesienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem wyrok ten został wydany w dniu 10 września 1997 r., a więc zapadł w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie Konstytucji.

Organ winien mieć na uwadze, że zadanie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu poddaje w wątpliwość konstytucyjność przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawach tego rodzaju. W takiej zatem sytuacji organ winien rozważyć, czy pierwszeństwo należy dać zasadzie szybkości postępowania, czy też zastrzeżeniom, które wobec przepisu wyraził Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego.

Przy czym, na marginesie wskazać trzeba, że przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis który stanowić ma podstawę rozpoznania sprawy jest niezgodny z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P37/06).

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.