Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. K. G. (powoływany dalej jako "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku handlowo-garażowego o część garażowo-biurową wraz z mieszkaniem dla właściciela oraz budowie wiaty magazynowej, na terenie położonym w Ł. przy ul. [...], obejmującym działki nr [...]

Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016r. ustalił Inwestorowi warunki zabudowy wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Od w/w decyzji odwołanie wniósł M. Ś. (dalej powoływany jako "Skarżący") żądając uchylenia skarżonej decyzji w całości. Autor odwołania wyjaśnił, że Inwestor jest użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem, a skarżący jest spadkobiercą J. Ś. i dochodzi swoich praw do ww. działek, ponieważ były one wywłaszczone bez jego zgody i są użytkowane niezgodnie z celem na jaki były wywłaszczone. Oświadczył, że wystąpił już do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nr [...], a w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy zawnioskował do Prezydenta Miasta Ł. o niepodejmowanie jakichkolwiek decyzji związanych z działkami nr [...] do chwili rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem wnoszącego odwołanie Inwestor świadomie wykupił działkę nr [...], żeby całkowicie pozbawić go dostępu do drogi służebnej (działka nr [...]), czym naruszył zasady współżycia społecznego oraz prawo własności Skarżącego, bo obniżyła się wartość posiadanych przez niego działek nr [...] i nr [...] jako pozbawionych dojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium przypomniało, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że jeśli spełnione są przesłanki ustawowe, to organ ma obowiązek wydać taką decyzję W opinii Kolegium organ I instancji zasadnie uznał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z póź. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") i została sporządzona przez uprawnionego architekta oraz posiada wymagane prawem załączniki. W konsekwencji Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do argumentów odwołania SKO wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1985 r. oraz trwająca sprawa sądowa o ustanowienie drogi koniecznej przez jedną z działek objętych wnioskiem (o nr [...]) do działek będących własnością Inwestora, pozostają bez wpływu na prowadzone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Organ ustalający warunki zabudowy związany jest bowiem wnioskiem inwestora i w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dodatkowo Kolegium zasygnalizowało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu, na którym planowana jest inwestycja ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, gdyż stanowi dla inwestora jedynie promesę otrzymania pozwolenia na budowę, jeśli złoży wniosek zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy terenu. Za błędne SKO uznało też twierdzenie skarżącego, że decyzja organu I instancji narusza jego interesy, jako właściciela działek nr [...] i nr [...]/6. Z wypisów ewidencji gruntów (sporządzonych na dzień [...] stycznia 2016 r.) wynika bowiem bezspornie, że właścicielami działek nr [...] i nr [...] są K. G. i H. G.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł M. Ś. powielając w całości zarzuty podniesione w odwołaniu i żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego uzupełniając zarzuty skargi oświadczył dodatkowo, że przedmiotowa inwestycja nie ma zapewnionej infrastruktury, jaka jest wymagana na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do prawidłowości i legalności decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Budowę można bowiem dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi który m.in wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stąd też realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to w § 1 określa wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy cytowanego rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zarówno obszar analizowany, jak i parametry techniczne inwestycji, tj. linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu, zostały wyznaczone przez organy w sposób odpowiadający wymogom określonym we wskazanych przepisach. W ocenie składu orzekającego decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji spełnia także wymogi, o jakich mowa w powołanym wyżej art. 61 ust.1 u.p.z.p. Przede wszystkim nieruchomość, na której ma być zlokalizowana wnioskowana inwestycja położona jest na terenie istniejącej zabudowy usługowej, a zatem posiada "dobre sąsiedztwo", nie kolidujące z funkcją i zagospodarowaniem terenów przyległych. Nieruchomości sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren, jak słusznie uznał organ ma dostęp do drogi publicznej z ul. [...], a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego, jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wynika z decyzji organu I instancji, wnioskowana inwestycja ma dostęp do energii elektrycznej oraz wody z istniejących przyłączy sieci elektroenergetycznej oraz wodociągowej. Dalej ustalono też, że ścieki socjalno – bytowe będą odprowadzane do szczelnego zbiornika na ścieki, a wody opadowe powierzchniowo na nieutwardzony teren działki Inwestora. Kwestię ogrzewania planowanej inwestycji organ pozostawił indywidualnemu rozwiązaniu Inwestora przy wykorzystaniu nośników nie powodujących nadmiernej emisji.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze należy wskazać na przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Znaczenie normatywne powyższego przepisu jest takie, że o ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji jest niezależne od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. O decyzję tę, inaczej, niż w przypadku pozwolenia na budowę, ubiegać może się każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym fakt prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1985 r. oraz trwająca sprawa sądowa o ustanowienie drogi koniecznej przez jedną z działek objętych wnioskiem (o nr [...]) do działek będących własnością Inwestora, - jak słusznie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy – pozostaje bez znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, nawet osoba nie legitymująca się prawem do nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy obojętne jest bowiem, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności. Wymóg jego posiadania ma znaczenie dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę czy na zmianę sposobu użytkowania.

Podkreślić należy również, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (a także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego Prawa budowlanego) nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Jednocześnie zaznaczyć należy, że podnoszone w skardze twierdzenia dotyczące utrudnień w dostępie do drogi służebnej na tym etapie postępowania nie mają żadnego znaczenia. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę (tak też: WSA w Opolu z 26 maja 2015 r. II SA/Op306/14, WSA w Lublinie w wyroku z 12 lutego 2015 r. II SA/Lu 266/14, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r., IV SA/Wa 765/14 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla opisanej na wstępie - inwestycji spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w powołanych przepisach. Ponadto wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

o czym orzeczono w sentencji.