Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Kwestia badania charakteru zjazdu z drogi publicznej na drogę wewnętrzną (indywidualny czy publiczny), za pośrednictwem której teren inwestycji jest skomunikowany z drogą publiczną, wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który nie przylega do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Z. z dnia [...].11.2018 r., nr [...].

Po rozpatrzeniu wniosku S. S. (dalej powoływany także jak Skarżący) Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na usługi handlu, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługi budowlane - magazyn materiałów budowlanych, planowanej na części działki nr geod. [...], w obrębie K., gmina Z. Jako powód odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji organ wskazał brak wymaganego uzgodnienia planowanej inwestycji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał, że postanowieniem nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie ustalił istnienia bądź braku istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.), których ewentualny brak może stanowić wyłączną podstawę do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Zdaniem Kolegium, organ ponownie przeprowadzający postępowanie winien ustalić, czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na usługi handlu, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługi budowlane - magazyn materiałów budowlanych, planowanej na części działki nr geod. [...], w obrębie K., gmina Z.. Jako powód odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji organ wskazał niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. brak dostępu do drogi publicznej. Organ podniósł, że - w myśl § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124), zwanego dalej "rozporządzeniem" - zjazd indywidualny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (przede wszystkim budownictwo mieszkaniowe), natomiast - zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Zatem, w ocenie organu, obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji na działce nr [...] nie może odbywać się za pomocą istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], prowadzącego do działek Nr [...]. Istniejący zjazd indywidualny, w sytuacji gdyby miał obsługiwać działalność gospodarczą, winien zostać przebudowany na zjazd publiczny. Tymczasem wnioskodawca, mimo wezwania organu, nie dostarczył decyzji zarządcy drogi, czyli GDDKiA zezwalającej na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżący wskazał że wbrew twierdzeniom organu I instancji, nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działek [...], i tym samym spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej, zarówno faktyczny jak i prawny (wnioskodawca jest współwłaścicielem działek tworzących drogę wewnętrzną).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była prawidłowa. Organ podkreślił, że w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jednocześnie podkreślił, że o dostępie do drogi publicznej można mówić dopiero wówczas, gdy będzie on prawnie zagwarantowany, czy to poprzez zezwolenie zarządcy drogi publicznej na wykonanie zjazdu z tej drogi na nieruchomość, czy przez uzyskanie prawa do korzystania z drogi wewnętrznej łączącej daną nieruchomość z drogą publiczną, czy też poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z akt sprawy wynika, że obsługa komunikacyjna terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, na którym obecnie znajdują się: budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy, odbywa się istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi krajowej (ul. Z.) poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą po działkach nr [...], do której korzystania Skarżący, jako właściciel działki nr [...], ma prawo. Dokonując, w niniejszej sprawie, oceny kwestii spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy jednak uwzględnić okoliczność, iż planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków z przeznaczeniem ich na działalność gospodarczą. Obsługa planowanej inwestycji nie może zaś odbywać się poprzez zjazd indywidualny. Wynika to z § 55 rozporządzenia, który wprowadza podział zjazdów na zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, ze względu na rodzaj obsługiwanych przez nie obiektów. I tak - zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia - zjazd publiczny, to określony przez zarządcę drogi jako zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Z kolei, w myśl § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zjazd indywidualny, to określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, zdaniem Kolegium, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji może odbywać się wyłącznie poprzez zjazd publiczny, który musi spełniać wymagania techniczne i użytkowe inne niż zjazd indywidualny. Z informacji udzielonej przez Skarżącego wynika, iż w obrocie prawnym brak jest decyzji zarządcy drogi (ul. Z.), tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zezwalającej na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z tej drogi na drogę wewnętrzną przebiegającą po działkach nr [...], przez którą odbywa się dotychczas obsługa komunikacyjna terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, na zjazd publiczny. Wprawdzie Skarżący występował o wydanie takiego zezwolenia, ale - jak wyjaśnił - otrzymał decyzję odmowną. W tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż taki dostęp nie został prawnie zagwarantowany poprzez zezwolenie zarządcy drogi krajowej (ul. Z.) na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z tej drogi na drogę wewnętrzną prowadzącą do terenu objętego wnioskiem, na zjazd publiczny.

Na powyższą decyzję Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając ją w całości. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w sprawie nie doszło do spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy inwestor posiada dostęp do drogi publicznej z przedmiotowego terenu zarówno prawny jaki faktyczny.

W uzasadnieniu skargi, jej autor podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów, na etapie uzyskiwania warunków zabudowy w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji GDDKiA na przebudowę zjazdu z drogi publicznej do drogi wewnętrznej będącej własnością wielu osób. Zdaniem Skarżącego brak jest podstawy prawnej aby na tym etapie sprawy żądać od niego dostarczenia decyzji o przebudowie zjazdu z indywidualnego na publiczny, a tym samym spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujące ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy kwestii, czy w ustalonym stanie faktycznym organy obu instancji prawidłowo odmówiły Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na usługi handlu, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługi budowlane - magazyn materiałów budowlanych, planowanej na części działki nr geod. [...], w obrębie K., gmina Z., z powołaniem się na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że powyższa działka jest skomunikowana z drogą publiczną za pośrednictwem drogi wewnętrznej składającej się z działek nr [...], których Skarżący jest współwłaścicielem. Pozostałe przesłanki obligujące organ do udzielenia warunków zabudowy nie były sporne w sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, przez co należy rozumieć, że nie jest to decyzja uznaniowa. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej – art. 56 u.p.z.p. (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, wyd. 2, s. 453).

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z punktem 2 ww. przepisu, ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji jest możliwe w wypadku, gdy teren wnioskowany do ustalenia tych warunków ma m.in. zapewniony dostęp do drogi publicznej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższej regulacji wynika zatem, że warunek dostępu do drogi publicznej będzie spełniony w trzech sytuacjach – (1) gdy teren inwestycji będzie miał bezpośredni dostęp do drogi publicznej, (2) gdy teren inwestycji będzie miał dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej oraz (3) gdy teren inwestycji będzie miał dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W świetle powyższych regulacji należy rozważyć, czy objęty wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy teren ma przynajmniej jeden z ww. trzech, dopuszczonych prawem, dostęp do drogi publicznej. Jedynie bowiem brak takiego dostępu mógł stanowić podstawę do odmowy udzielenia Skarżącego warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dokonując oceny istnienia bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i następne ustawy o drogach publicznych). W orzecznictwie podkreśla się, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej przesądza zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji, a nie bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09).

W myśl poglądów judykatury, celem art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, który wprawdzie w pewnym zakresie graniczy z drogą publiczną, lecz w sposób uniemożliwiający zgodne z prawem komunikacyjne wykorzystanie takiego usytuowania terenu. Definicja pojęcia "zjazd" jest zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, gdzie wskazuje się, iż zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd jest zatem miejscem dostępu do drogi publicznej, niestanowiącym jednak części tej drogi. Definicję zjazdu zawiera również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Stosownie do § 3 pkt 12 ww. rozporządzenia, zjazd jest to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze, przy czym zjazd nie jest skrzyżowaniem. W § 55 pkt 3 i 4 rozporządzenia wprowadzono podział zjazdów na zjazdy publiczne i zjazdy indywidualne, natomiast warunki techniczne i parametry, jakim powinny one odpowiadać, określono w § 78 i § 79 tego rozporządzenia.

Wykonanie zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają - w myśl art. 7 K.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Kryterium uznawanym za podstawowe przy wyrażeniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Należy także zwrócić uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym konieczna dla ustalenia warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej wypełniona jest nie tylko wówczas, gdy zjazd już istnieje, ale również wtedy, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 634/10 i z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 oraz z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2208/11).

Przechodząc do drugiej sytuacji, w której zapewniony jest dostęp do drogi publicznej (pośredni dostęp za pośrednictwem drogi wewnętrznej), wskazać należy , że drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

W orzecznictwie podkreśla się, że w wypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, a zatem posiadający dostęp tego rodzaju nie musi legitymować się dodatkowym tytułem prawnym, z którego wynikałoby uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej. Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest, zdaniem judykatury, "sam w sobie wystarczający". Fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej jest wystarczający do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie dominuje stanowisko, zgodnie z którym za nieprawidłowy należy uznać pogląd, że nieruchomość położona przy drodze wewnętrznej ma dostęp do drogi publicznej wyłącznie wówczas, gdy posiadacz tej nieruchomości legitymuje się tytułem prawnym uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Przyjęcie bowiem tego stanowiska za słuszne musiałoby prowadzić do konkluzji, że wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci drogi wewnętrznej i służebności drogowej jest nieuzasadnione. A to z kolei nasuwałoby kolejny wniosek, że wyróżnienie w art. 2 pkt 4 u.p.z.p. kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, zaś taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna (por. wyroki NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07; z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08; z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 994/11 i z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2323/11).

Podobny pogląd wypowiedziano w sytuacji, gdy inwestor teren nowego zamierzenia inwestycyjnego zamierza skomunikować z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną o powszechnej dostępności (ulicę). Zdaniem judykatury, w takim wypadku brak jest podstaw, aby twierdzić, że konieczne jest ustanowienie odpowiedniej służebności, której celem byłoby stworzenie dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dla tejże inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09 i z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1718/09). W orzecznictwie stwierdza się również, że w wypadku, gdy "powszechna dostępność" nie jest oczywista, "możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania z niej" (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10; z dnia 13 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09 i z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że teren objęty inwestycją, polegającą na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na usługi handlu, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługi budowlane - magazyn materiałów budowlanych, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Teren inwestycji (działka o nr geod. [...]) jest skomunikowana z drogą publiczną za pośrednictwem drogi wewnętrznej składającej się z działek o nr [...], które to droga dochodzi do drogi krajowej nr [...] i jest z nią połączona zjazdem mającym charakter indywidualny. Nie jest kwestionowane w sprawie, że Skarżący ma zarówno faktyczny jak i prawny dostęp do drogi wewnętrznej (jest jej współwłaścicielem), a zatem w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., których wykładnia została zaprezentowana powyżej, nie budzi wątpliwości Sądu, że teren inwestycji (działka [...]) ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej, za pośrednictwem drogi wewnętrznej.

Organy obu instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy skoncentrowały się na technicznych warunkach jakie musi spełniać zjazd z drogi publicznej na drogę wewnętrzną, wskazując że w świetle planowanej inwestycji (zmiany sposobu użytkowania budynków), zjazd ten musi mieć charakter publiczny a nie indywidualny. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że Skarżący ubiegał się o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z indywidualnego na publiczny u zarządcy drogi (GDDKiA), jednakże uzyskał decyzję odmowną.

W ocenie Sądu, powyższa argumentacja w żadnym zakresie nie wskazuje, że teren objęty planowaną inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie mógł stanowić przesłanki do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, błędne jest założenie organów, że sporny zjazd musi mieć charakter publiczny już na etapie ustalenia warunków zabudowy terenu objętego inwestycją w przedmiotowej sprawie.

Podkreślić należy, że wskazana przez organy kwestia charakteru technicznego zjazdu nie dotyczy dostępu do drogi publicznej bezpośrednio terenu inwestycji, ale dostępu do drogi publicznej drogi wewnętrznej. Tym samym kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania, w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy dla terenu, który posiada dostęp do drogi wewnętrznej. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a zatem wszelkie rozważania na temat zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie lub przebudowanie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość objętą wnioskiem należy uznać za bezprzedmiotowe. W najnowszym orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym konieczna dla ustalenia warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej wypełniona jest nie tylko wówczas, gdy zjazd już istnieje, ale również wtedy, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 634/10 i z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 oraz z 19 marca 2013 r., II OSK 2208/11). Z okoliczności faktycznych sprawy niniejszej wynika, że komunikacja działki [...] z drogą publiczną jest zapewniona faktycznie i prawnie za pośrednictwem drogi wewnętrznej, mającej dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem indywidualnego zjazdu. Charakter prawny tego zjazdu, jako kwestia techniczna, nie może być przedmiotem oceny organów badających istnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej jako niezbędnego warunku ustalenia warunków zabudowy.

Zagadnienie ewentualnego przebudowania zjazdu z indywidualnego na publiczny jest odrębną kwestią, wykraczającą poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Warunki techniczne, jakie musi spełniać zjazd, mogą mieć ewentualne znaczenie jako jedno z wymagań przy realizacji i zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, jako etap wstępny i konieczny tego postępowania. Błędna jest teza organów obu instancji, że wskazany zjazd musi już istnieć i mieć charakter zjazdu publicznego na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Podkreślić przy tym należy, na niekonsekwencje Kolegium rozpoznającego odwołania Skarżącego od decyzji organu I instancji. W decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium jednoznacznie wypowiedziało się, że z uwagi, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie przylega do pasa drogowego drogi krajowej, której zarządcą jest GDDKiA brak było podstaw do wystąpienia przez organ I instancji do zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji brak takiego uzgodnienia nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z kolei w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., Kolegium wskazało, że z uwagi na brak decyzji GDDKiA o zezwoleniu na przebudowę zjazdu z indywidualnego na publiczny, nie można przyjąć, jakoby teren objęty wnioskiem miał dostęp do drogi publicznej. Wynika z powyższego, że Kolegium nie może się zdecydować, czy w przedmiotowej sprawie, dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej wymagana jest zgoda zarządcy drogi na wykonanie (przebudowę) zjazdu z tej drogi na nieruchomość (drogę wewnętrzną) czy też wystarczającym jest uzyskanie prawa do korzystania z drogi wewnętrznej łączącej daną nieruchomość z drogą publiczną.

Zaznaczyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę Skarżący w skardze, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do spornego zjazdu, nie ma możliwości realizacji przebudowy zjazdu z indywidualnego na publiczny. Owszem, z informacji przekazanych przez Skarżącego wynika, że wystąpił on z takim wnioskiem do GDDKiA i otrzymał decyzję odmowną, jednakże brak jest informacji z jakiego powodu ta odmowa nastąpiła (brak decyzji w aktach sprawy). Z pisma Skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. wynika natomiast, że przyczyną odmowy były kwestie proceduralne, bowiem z wnioskiem wystąpił jedynie Skarżący a nie wszyscy współwłaściciele drogi wewnętrznej. Z zapewnień Skarżącego wynika również, że istnieją techniczne możliwości, aby istniejący zjazd indywidualny w przyszłości był zjazdem publicznym. Tym samym, wskazywana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia, że obsługa planowanej inwestycji może odbywać się wyłącznie poprzez zjazd publiczny, nie jest wykluczona w przyszłości.

Podkreślić należy, że istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, a zatem nie ma podstaw, aby prawa takiego wymagać w odniesieniu do terenów służących obsłudze komunikacyjnej. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inne działki (drogę wewnętrzną), to przedmiotem oceny może być jedynie to, czy planowane skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, jest możliwe i dopuszczalne przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki i czy ustanowione zostały, zgodne z wymogami technicznymi, właściwe zjazdy z drogi publicznej. Kwestie te, o czym była już mowa wcześniej, podlegają ewentualnemu badaniu na etapie udzielania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11, z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2149/12 i z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2607/12).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 2 pkt 14 u.p.z.p., uznając, że w przedmiotowej sprawie, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie miał dostępu do drogi publicznej. Kwestia badania charakteru zjazdu z drogi publicznej na drogę wewnętrzną (indywidualny czy publiczny), za pośrednictwem której teren inwestycji jest skomunikowany z drogą publiczną, wykracza poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który nie przylega do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją wydanie decyzję organu pierwszej instancji.