Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi G. K.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie czasowego odebrania psa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...].02.2018 r. do Burmistrza [...] wpłynęło zawiadomienie Stowarzyszenia – [...] Inspektorat Ochrony Zwierząt w [...] (dalej powoływane także jako: Stowarzyszenie lub w skrócie: DIOZ) o dokonaniu w dniu [...].02.2018 r. odbioru psa rasy owczarek podhalański w [...] w [...] od właścicielki G. K.-W. W złożonym zawiadomieniu, żądając wydania na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840) – dalej: u.o.z., decyzji sankcjonującej czasowe odebranie psa, Stowarzyszenie oświadczyło, że "na podstawie art. 28 k.p.a. w przedmiotowej sprawie wykonuje prawa strony".

Zawiadomieniem z dnia [...].02.2018 r. Burmistrz [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odebrania psa, o czym poinformował "do wiadomości" Stowarzyszenie. W ten sposób wszczętym postępowaniu organ I instancji zawiadamiał Stowarzyszenie o podejmowanych czynnościach w sprawie oraz przyjmował składane przez Stowarzyszenia oświadczenia i wnioski, w tym m.in. założony w dniu [...].03.2018 r. wniosek wyłączenie pracownika, w którym Stowarzyszenie wskazało, że jest to "żądanie strony postępowania". Decyzją z dnia [...].03.2018 r. nr [...] organ I instancji odmówił nakazania czasowego odebrania G. K.-W. – psa rasy owczarek podhalański, z powodu braku podstaw do wydania decyzji nakazującej o czasowym odebraniu psa. Decyzję doręczono właścicielce psa oraz wnioskującemu Stowarzyszeniu.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie, w którym podniosło szereg zarzutów natury procesowej oraz dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Na ich poparcie autor odwołania przedstawił rozbudowaną argumentację. W motywach odwołania Stowarzyszenie powołało się na stanowisko wyrażone przez W. Radeckiego, który przyjął na gruncie wykładni art. 7 ust. 3 u.o.z., że podmiot, który odebrał zwierzę, jest stroną i może wnieść odwołanie od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta odmawiającej usankcjonowania odebranego zwierzęcia (tenże, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, pod red. W. Radeckiego, Warszawa 2015 r., s. 85). W przypadku uznania przez organ odwoławczy, że powołana wykładania art. 7 ust. 3 u.o.z. nie zasługuje na uznanie, Stowarzyszenie wskazało, że w wyroku WSA we Wrocławiu z 19.10.2012 r., sygn. akt I SA/Wr 516/12 (prawidłowo powinna zostać podana: sygn. akt II SA/Wr 516/12 – pod. Sądu), wyrażono stanowisko o tym, że brak formalnego postanowienia wydanego na postawie art 31 § 2 k.p.a. nie zamyka drogi do traktowania organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony. Przyjęcie przez organ wniosku o wszczęcie postępowania i doręczenie organizacji wydanej w sprawie decyzji, może oznaczać, że organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...].04.2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 10 u.o.z. orzekło o: uchyleniu zaskarżonej decyzję w całości (pkt 1), czasowym odebraniu psa rasy owczarek podhalański w wieku 8 lat o imieniu "[...]" właścicielce G. K.-W. (pkt 2), przekazaniu odebranego psa pod opiekę DIOZ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podejmując takie rozstrzygnięcie zajęło stanowisko, że Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny oraz cele statutowe uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony zgodnie z przepisem art. 31 k.p.a.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się G. K.-W. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 7, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. Skarga zawiera uzasadnienie stanowiska skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie przygotowawczym z dnia [...].08.2018 r. Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Sąd kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w skardze zarzutami uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Kluczowe dla sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej pozycji w jakiej w kontrolowanym postępowaniu brało udział Stowarzyszenie pod nazwą: [...] Inspektorat Ochrony Zwierząt w [...]. Abstrahując już nawet od sposobu działania Stowarzyszenia, zwłaszcza aspektu dotyczącego wręczania właścicielowi odebranego psa "postanowienia" z dnia [...].02.2018 r., które mogłoby mylnie sugerować, biorąc pod uwagę jego nazwę, formę, treść oraz przywołane w nim przepisy prawa, w tym art. 1 ust. 3 u.o.z., że mamy do czynienia z organem administracji publicznej a nie jedynie z organizacją społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i która w zakresie określonym ustawą współdziała z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi, organizacja społeczna może w ogólnym postępowaniu administracyjnym występować w charakterze podmiotu orzekającego (art. 1 pkt 2 k.p.a.) strony (art. 28 k.p.a.), podmiotu na prawach strony (art. 31 § 1 -4 k.p.a.) oraz jako uczestnik przedstawiający za zgodą organu swoje stanowisko w sprawie (art. 31 § 5 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że przyjęcie przez organizację społeczną jednej z wymienionych pozycji w postępowaniu administracyjnym nie jest pozostawione dowolnemu wyborowi takiej organizacji ale jest ściśle zdeterminowane przez przepisy prawa. W konkretnym postępowaniu administracyjnym można być wyłącznie stroną postępowania lub tylko podmiotem na prawach strony. Wybór w tym zakresie nie jest pozostawiony również organowi administracji publicznej, który miałby decydować ("zajmować stanowisko", jak uczyniło to Kolegium w zaskarżonej decyzji), w której roli "widziałby" dany podmiot.

W przypadku organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, przepisy k.p.a. w sposób precyzyjny regulują zarówno przesłanki dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ale także formę procesową w jakiej następuje w tym zakresie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. W świetle tych regulacji, w ocenie Sądu, organ II instancji zajął błędne stanowisko, że Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny oraz cele statutowe uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony zgodnie z przepisem art. 31 k.p.a. W realiach kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że odwołanie od decyzji Burmistrza [...] wniosło Stowarzyszenie - [...] Inspektorat Ochrony Zwierząt, które - jak wynika z akt sprawy - nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 31 k.p.a. W ocenie Sądu, sama okoliczność zawiadomienia przez Stowarzyszenie – Burmistrza [...] o potrzebie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. decyzji nie jest równoznaczne z dopuszczeniem tej organizacji do postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może – przejawiając swoją inicjatywę w tym zakresie - 1) żądać wyłącznie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby; 2) żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, 3) żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że organizacja społeczna wnosząca żądanie wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby nie musi dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony, tym samym tylko wyłącznie od organizacji społecznej będzie zależało, czy będzie ona uczestniczyć w tym postępowaniu i tym samym również nabywać prawo do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Poglądu tego nie podzielili m.in. B. Adamiak i J. Borkowski, w ocenie których organizacja społeczna może żądać tylko wszczęcia postępowania albo wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 264-265). Podzielając to stanowisko A. Wrzesińska-Nowacka stwierdziła, że znajduje ono uzasadnienie w treści art. 31 § 1 i 2 k.p.a., w którym rozróżniono zarówno dwa żądania przysługujące organizacji, jak i dwa rozstrzygnięcia organów, z których jedno odnosi się do wszczęcia postępowania, a drugie do dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (tenże, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod red. E. Klat-Górskiej i A. Mudreckiego, Warszawa 2018, s. 154). Z przedstawionych powodów za wątpliwe prawnie uznać należy stanowisko opowiadające się za istnieniem dorozumianego postanowienia, czy też dopuszczenia do postępowania organizacji społecznej per facta concludentia, w sytuacji przyjmowania jej oświadczeń i doręczenia jej decyzji, bez formalnego postanowienia. Co bardziej prawdopodobne w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę stanowisko Stowarzyszenia wyrażane w pierwszoinstancyjnym postępowaniu oraz w odwołaniu, organ pierwszej instancji mógł po prostu traktować ten podmiot za stronę postępowania - bez podstaw w art. 28 k.p.a.

Niezależnie zatem od etapu na jakim znajduje się postępowanie, przy czym dwa pierwsze z wymienionych żądań organizacja społeczna może wysuwać wyłączenie na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego, natomiast trzecie z żądań może być zgłoszone zarówno w trakcie postępowania w pierwszej, jak i w drugiej instancji, powyższe żądania organizacji społecznej organ administracji prowadzący postępowanie zobowiązany jest rozpatrzyć w formie postanowienia. Za niezgodne z prawem należy uznać postępowanie, które polega na tym, że organ administracji ani nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani też nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji organizacja faktycznie nie zostaje dopuszczona do udziału w postępowaniu (tak: P. Gołaszewski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017 r., s. 368). Tym samym Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za tym stanowiskiem wyrażonym w piśmiennictwie i orzecznictwie, który uznaje, że organizacja społeczna korzysta z praw strony od momentu wydania postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, a nie od dnia wniesienia żądania wszczęcia postępowania, czy też żądania udziału w tym charakterze (tak NSA w wyroku z dnia 20.01.2005 r., sygn. akt OSK 1755/04). Innymi słowy podstawą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest wyłącznie postanowienie właściwego organu o dopuszczeniu tej konkretnej organizacji do udziału w postępowaniu (tak: P. Gołaszewski, op. cit., s. 371 oraz m.in. NSA w wyroku z 16.11.2007 r., sygn. akt I OSK 1595/06). Brak wydania takiego postanowienia oznacza, że czynności procesowe podejmowane wobec organizacji, która nie jest podmiotem na prawach strony, w tym również decyzje i postanowienia, kierowane są do osoby niebędącej podmiotem na prawach strony, co w zasadzie powinno oznaczać, że w tej części orzeczenia te są nieważne. Konsekwencją procesową takiego stanowisko jest również to, że organizacji społecznej przysługiwać będzie prawo do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. A contrario, jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji jako podmiot na prawach strony, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania (zob. m.in. wyroki NSA z: 4.06.1998 r., sygn. akt IV SA 1180/96, z 20.06.2012r., sygn. akt II OSK 525/11, z 13.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11, z 8.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1866/12). Przy czym należy wskazać, że brak dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, co do zasady, nie zamyka takiej organizacji możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu już po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Wówczas organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem drugiej instancji, jeżeli tak, organ ten miałaby obowiązek, gdyby taki wniosek został złożony, merytorycznego zbadania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postepowaniu. Dopiero po rozpatrzeniu tego wniosku organ winien przekazać odwołanie organowi odwoławczemu w celem jego zbadania pod kątem dopuszczalności wniesienia odwołania i zachowania terminu do jego złożenia (tak. P. Gołaszewski, op. cit. s. 371).

W ocenie Sądu ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i wydanych decyzji nie wynika, aby Stowarzyszenie składało w tym postępowaniu wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Takiego wniosku nie złożono ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani przed organem II instancji. W aktach sprawy brak jest również statutu Stowarzyszenia, który pozwoliłby sprawdzić, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi. Brak tego dokumentu dodatkowo poddaje pod wątpliwość prawidłowość stanowiska Kolegium, że DIOZ jest organizacją społeczną, "która domaga się wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny oraz cele statutowe (...)". Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za udziałem takiej organizacji w postępowaniu przemawiał interes społeczny. W końcu nie można zapominać o tym, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Ponadto badając dopuszczalność odwołania Stowarzyszenia, organ odwoławczy powinien zażądać przedłożenia dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania wnoszącego odwołanie podmiotu (KRS).

W rozpoznawanej sprawie, wobec braku formalnego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jako podmiotu na prawach strony, a także wykluczając udział tego podmiotu w charakterze strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ z akt sprawy i decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].03.2018 r. nie wynika, aby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub obowiązku, w tym zakresie podziela się stanowisko tut. Sądu na temat wykładni art. 7 ust. 3 u.o.z. i oceny realizacji własnych uprawnień materialnoprawnych przez podmiot zgłaszający czasowe odebranie zwierzęcia, wyrażone w wyrokach z dnia: 03.01.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 711/17 i 10.01.2018r., sygn. akt II SA/Wr 637/17 oraz m.in. w wyrokach: NSA z dnia 11.01.2018 r., sygn. akt II OSK 770/16, WSA w Lublinie z dnia 20.06.2018 r., sygn. akt II SA/Lu 218/18, WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 21.05.2015 r., sygn. akt II SA/Go 231/15, WSA w Krakowie z dnia 22.12.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1495/14, WSA w Szczecinie z dnia 06.11.2013r., sygn. akt II SA/Sz 965/13, i tym samym nie podziela się stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Kielcach z dnia 15.03.2018 r., sygn. akt II SA/Ke 39/18, przyjdzie zauważyć, że aktywność Stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I instancji można rozważać w ramach możliwości, które daje przepis art. 31 § 4 i 5 k.p.a.

Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wyniesienia tego środka zaskarżenia. W realiach niniejszej sprawy dopuszczalność odwołania uzależniona była od uprzedniego złożenia wniosku organizacji o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony i wydania w tym przedmiocie stosowego postanowienia. Tymczasem w sprawie nie miało miejsce dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sposób przewidziany prawem. Okoliczność zawiadomienia w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. Burmistrza o dokonanej czynności odbioru psa, celem podjęcia decyzji w przedmiocie czasowego jego odebrania, nie jest równoznaczna z dopuszczeniem do postępowania na prawach strony. W niniejszej sprawie, pomimo tego, że Burmistrz informował Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania i dalszych czynnościach, jak również rozpatrywał jego wnioski, podobnie jak doręczył decyzję, to jednak czynności te nie kreują tego podmiotu jako podmiotu na prawach strony.

Rozpoznanie merytoryczne sprawy w wyniku złożenia odwołania przez podmiot nie mający do tego legitymacji procesowej mogło być uznane za rażące naruszenie art. 127 § 1 i art. 138 k.p.a. Mając jednak na uwadze niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in. powołany w odwołaniu wyrok tut. Sądu z dnia 19.10.2012 r., sygn. akt II SA/Wr 516/12, na temat formy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, Sąd uznał, że postawienie organowi odwoławczemu zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania byłoby niezasadne. Tym niemniej stwierdzone uchybienie stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę SKO w [...] zobowiązane będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, a w szczególności te, które dotyczą braku legitymacji procesowej Stowarzyszenia i warunków, które należy spełnić aby możliwy był udział tego podmiot w postępowaniu administracyjnym, co przedkłada się bezpośrednio na ocenę dopuszczalność złożonego odwołania.

O kosztach Sąd orzekł podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.